Ho advertia Blanca Lozano, (Diario La Ley, núm. 8096, 2013) la reforma de la Llei de costes duta a terme mitjançant la Llei 2/2013, de 29 de maig, de protecció i ús sostenible del litoral i de modificació de la Llei 22/1988, de 28 de juliol, de Costes (LPUSL) era un reforma incompleta, amb nombroses remissions a un nou Reglament de la Llei de costes que, malgrat que havia d’aprovar-se a finals de l’any 2013, ens ha fet esperar pràcticament un any amb la publicació al BOE d’11 d’octubre del Reial Decret 876/2014, de 10 d’octubre, pel qual s’aprova el Reglament General de Costes (RGC).

El nou RGC, sobre el qual s’havien dipositat moltes expectatives, havia de resoldre qüestions claus com per exemple: els criteris d’atermenament del domini públic; els criteris de concessió i pròrroga de les concessions dins del màxim legal dels 75 anys; la delimitació d’usos en les platges en funció de la seva condició de naturals o urbanes, i desencallar els mecanismes que havien de permetre retornar part del domini públic als seus antics propietaris.

El problema era naturalment que tots aquests aspectes claus es remetien a una regulació infralegal mitjançant un reglament que inevitablement plantejava nombrosos riscos. Com apuntava Ferran Pons (Taula rodona: «La Llei de costes, a debat») aquesta tècnica permetia al Gobierno desenvolupar una reforma legislativa en dos temps: primer aprovar una Llei que l’habilitava a modificar aspectes claus de la legislació costera via reglament; per, posteriorment, aprovar un reglament que per la porta del darrera reformava pilars bàsics de la Llei de 1988 sense que s’hagués produït el necessari debat social i polític.

Entre aquests pilars bàsics hi figuren, com no pot ser d’altra manera, els nous criteris reglamentaris per definir fins a on havien arribat les onades en els majors temporals que s’han conegut mai. Respecte a aquests, el RGC consolida els polèmics criteris de l’avantprojecte LPUSL, que en lloc de limitar-se a excloure els temporals excepcionals dels criteris d’atermenament, fixa uns breus períodes de freqüència dels temporals per determinar el límit del domini públic maritimoterrestre. Així doncs, a partir d’ara, d’acord amb l’article 4.a) del RGC, els temporals, perquè siguin tinguts en compte a efectes de determinar el límit del domini públic, s’hauran d’haver produït almenys en 5 ocasions en un període de 5 anys.

Els nous criteris han aixecat un important debat doctrinal i tècnic que, de forma força paradoxal, es contraposa a l’inexistent debat públic o social de la nova norma. El mateix Ministeri de Foment advertia en el seu informe que els nous criteris eren absolutament insuficients i s’havia d’establir un període de retorn de com a mínim 50 anys per evitar posar en risc la seguretat de les persones i evitar inundacions i desastres. En la mateixa línia, Menéndez Reixach (Ponència IX Congrés de la AEPDA) també afirmava que era inadmissible utilitzar el reglament per definir legalment el domini públic per acabar retornant al criteri dels temporals ordinaris de la Llei de 1969. Sobretot en l’actual context d’augment del nivell del mar com a conseqüència del canvi climàtic, on reduir l’amplada de la zona maritimoterrestre, només pot acabar incrementant el risc per a la seguretat de les edificacions més properes al mar.

Malgrat tot, el RGC consolida aquest criteri de reducció del domini públic avalat també pel Consell d’Estat (Dictamen 705/2014, de 17 de setembre) que, això sí, reconeix que es podria haver optat “per un diàleg més ampli amb la societat civil” i que “convindria” que la memòria o el preàmbul (pràcticament inexistent) dediqués alguns paràgrafs a justificar-ho. Ara bé, l’aplicació de l’esmentada disposició no serà automàtica, sinó que, necessàriament, s’haurà d’esperar el 2019 per conèixer les conseqüències de la seva aplicació. Atès que l’article 27 del RGC afirma que el nou criteri de l’article 4.a) només s’aplicarà amb dades obtingudes a partir de l’entrada en vigor del RGC, aquest passat 12 d’octubre. Això, sumat a l’anunci del principal partit de l’oposició de derogar la norma si arriba al Gobierno, obre un escenari d’incertesa en relació amb l’aplicació real de la disposició.

D’altra banda, pel que fa als criteris de concessió i pròrroga de les concessions, dins del màxim legal dels 75 anys, i a la delimitació d’usos en les platges en funció de la seva condició de naturals o urbanes, el RGC introdueix escassos matisos al que fixa la LPUSL, deixant un ampli marge de discrecionalitat a les administracions competents per a la seva aplicació. Així, per exemple, sorprèn com les pròrrogues de concessions amb usos d’habitatge poden tenir el màxim legal dels 75 anys, sense límits de cap tipus i, en canvi, les ocupacions vinculades a les activitats econòmiques com els restaurants o d’altres s’han de quedar als 30 o 50 anys en funció de la tipologia (article 174 del RGC). Com també sorprèn que malgrat que la LPUSL defensés la necessitat de protegir els trams naturals de platges, a la pràctica s’hi permeti també la ubicació de guinguetes de fins a 70 m² (article 68 del RGC). És a dir, el nou RGC, en lloc de fixar límits deixa en mans de l’Administració la decisió final sobre l’aplicació d’aquests criteris, el que pot acabar conduint cap a situacions d’aplicació desigual de la norma o, fins i tot, arbitràries.

Finalment, el RGC amb 228 articles, 10 disposicions addicionals i 26 de transitòries, reserva el seu darrer precepte (disposició transitòria vint-i-sisena) per sorprendre a tothom obrint la porta a ressuscitar les concessions extingides o en tramitació en l’entrada en vigor de la LPUSL. Segons el nou precepte els ocupants de terrenys de domini públic maritimoterrestre destinats a les activitats o instal·lacions que presten un servei públic o adreçat al públic, amb concessió extingida o en tramitació, que a l’entrada en vigor de la LPUSL mantinguessin la seva activitat o instal·lació oberta, tindran preferència per obtenir la corresponent concessió sempre que la sol·licitin en els sis mesos següents a l’entrada en vigor del RGC.

Paral·lelament a l’aprovació del RGC, resta encara per resoldre com es desafecten els habitatges de la façana marítima de Platja d’Aro i Empuriabrava, que a partir de l’entrada en vigor de LPUSL deixaven de formar part del domini públic maritimoterrestre i havien de retornar als seus propietaris originals. Els veïns dels 800 habitatges afectats de Platja d’Aro, i els centenars d’Empuriabrava, hauran de continuar esperant l’anunciada l’Ordre conjunta del ministre d’Hisenda i Administracions Públiques i del ministre d’Agricultura, Alimentació i Medi Ambient, prevista a la DA setena de la LPUSL, per la qual s’ha de determinar el negoci jurídic a través del qual s’ha d’efectuar la transmissió dels habitatges. Potser en aquest cas el Ministeri ha optat pel criteri de prudència, atès que la disposició en qüestió està impugnada al Tribunal Constitucional i, si finalment és anul·lada, derivaria en importants responsabilitats patrimonials a l’Estat.

Tot plegat no fa més que reforçar la sensació que el RGC, talment com la LPUSL, en lloc d’incrementar la seguretat jurídica dels operadors i garantir la protecció del litoral fa exactament el contrari, deixa un ampli marge de discrecionalitat a les administracions que hagin d’aplicar el text, cosa que pot acabar derivant cap a les arbitrarietats que l’informe Auken denunciava i que la mateixa reforma intentava corregir.

És en aquest context, que l’Avantprojecte de Llei d’ordenació del litoral català en què hem estat treballant amb la Direcció General d’Ordenació del Territori i Urbanisme de la Generalitat de Catalunya esdevé més necessari que mai. La nova normativa preveu, entre d’altres, el desplegament d’un pla territorial sectorial d’ordenació del conjunt del litoral català que intentarà introduir criteris territorialitzats, transparents i objectius, per a la determinació d’usos en funció dels trams de platja o la pròrroga de les concessions existents. Tot plegat amb l’objectiu de reduir la discrecionalitat de l’actual RGC i augmentar la seguretat jurídica del conjunt d’operadors.

Josep M. Aguirre i Font

Professor associat de la Universitat de Girona, acreditat com a ajudant doctor