La nova llei catalana d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea – Xavier Pons Rafols

1. El passat 11 de desembre el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya publicava la Llei 16/2014, de 10 de desembre, d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea. Concloïa així un procés legislatiu iniciat el 27 de agost de 2013 quan el Govern de la Generalitat va acordar aprovar i remetre al Parlament de Catalunya el projecte de llei de l’acció exterior de Catalunya (Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya, X Legislatura, núm. 141, de 9 de setembre de 2013). Es tractava d’una iniciativa d’elevat interès i que, a més, coincidia amb la tramitació a les Corts Generals del que ara ja són dues lleis estatals relacionades amb la matèria i que també tenen incidència en l’acció exterior autonòmica com són la Llei 2/2014, de 25 de març, de l’Acció i del Servei Exterior de l’Estat (BOE de 26 de març de 2014) i la Llei 25/2014, de 27 de novembre, de Tractats i altres Acords Internacionals (BOE de 28 de novembre de 2014). Ens trobem, per tant, amb el rellevant fet que l’any 2014 ha estat especialment prolífic en novetats legislatives en matèria exterior.

2. Ara fa aproximadament un any, aquest mateix blog em publicava un ràpid comentari al que llavors era el projecte de llei catalana, on m’expressava molt críticament respecte de l’abast, estructura i contingut del projecte de llei. Bàsicament, i ho expressava en el mateix títol del meu post, venia a sostenir que tenia tot el sentit del món aquest desenvolupament legislatiu, però que no es podia fer de la manera que es presentava (“El projecte de llei de l’acció exterior de Catalunya. Sí, per què no? però així, no”). Un any després i davant de la nova Llei ja en vigor (va entrar en vigor l’endemà de la seva publicació, és a dir, el 12 de desembre de 2014) crec que cal reafirmar clarament el “Sí, per què no?” del meu títol anterior i, en tot cas, matisar que en el tràmit parlamentari s’han introduït nombroses correccions i millores al text inicial, de tal manera que crec que ara ja podem dir que “així, sí”, per bé que encara hi ha bastantes debilitats de qualitat normativa i que hi ha recorregut per millorar.

3. Del que no en tinc cap dubte és que la Llei, que es fonamenta en les corresponents disposicions de l’Estatut d’autonomia, no és més que el normal desenvolupament legislatiu del text estatutari per part del Parlament de Catalunya i, en aquest sentit, no pot tenir cap taxa d’inconstitucionalitat. Es pot criticar en termes polítics l’acció exterior que dugui a terme un determinat Govern però no hi ha dubtes que convé regular, en una disposició amb rang de llei, l’acció exterior i europea de la Generalitat. La base jurídica habilitant d’aquest desenvolupament legal són, com deia, les disposicions estatutàries que, d’altra banda, el Tribunal Constitucional va validar completament en la Sentència 31/2010, sobre l’Estatut. Amb els límits constitucionals a l’acció exterior autonòmica que ha establert l’alt Tribunal hi ha clarament un marc d’actuació que ha de ser objecte de regulació legal i encara hi ha, al meu entendre, suficient marge per evolucionar aquesta dimensió exterior i satisfer aspiracions de major autogovern. És més, crec que la important innovació legislativa en el sistema autonòmic que significa aquesta Llei provocarà, de ben segur, immediates emulacions per part d’altres comunitats autònomes.

4. Convé ara, de manera sumària, analitzar-ne el seu abast i contingut. D’entrada, la Llei es titula finalment “d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea”, el que és una clara millora respecte al títol inicialment plantejat (“de l’acció exterior de Catalunya”) ja que, d’una banda, posa de manifest i dóna visibilitat a les relacions de la Generalitat amb la Unió Europea i a la importància de la Unió Europea que, segons l’Estatut d’autonomia, constitueix per Catalunya un espai polític i geogràfic de referència (article 3.2 EAC), i que estava absolutament desapareguda en el projecte de llei inicial. Ara apareix en la denominació i en el contingut de la Llei ja que es dedica el capítol I del títol II a aquestes relacions amb la Unió Europea; el que, insisteixo, resulta rellevant i convenia fer-ho, malgrat que el contingut normatiu d’aquest capítol de la Llei no sigui, en la pràctica, res més que la reproducció de les corresponents disposicions contingudes a l’Estatut d’autonomia de Catalunya.

5. D’altra banda, almenys en la denominació de la Llei, s’evita caure en la temptació omnicomprensiva que estava en el projecte inicial i que encara està present en la Llei finalment adoptada de pretendre regular “tota” l’acció exterior de Catalunya quan, al marge del caràcter nacional del país, el que correspon a la Llei és regular les capacitats, competències o estructures institucionals de la Generalitat que s’ocupen de l’acció exterior i europea. Per la senzilla raó que, de conformitat amb l’Estatut i la resta de normes en vigor, és la Generalitat, com a sistema institucional en què s’organitza políticament l’autogovern de Catalunya (article 2.1 EAC), qui té les competències en matèria d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea. Això és el que es desprèn clarament de la regulació que fa l’Estatut en els capítols II i III del títol V dedicats respectivament a les “Relacions de la Generalitat amb la Unió Europea” (articles 184-192 EAC) i a l’“Acció exterior de la Generalitat” (articles 193-200 EAC). De fet, a més, les denominacions dels títols II, III i IV de la mateixa Llei fan clara referència a la Generalitat quan regulen les relacions institucionals de la Generalitat a l’exterior i en l’àmbit de la Unió Europea, la representació de la Generalitat a l’exterior, i les relacions de la Generalitat amb la ciutadania i amb la societat civil en matèria d’acció exterior.

6. Doncs bé, per molt que la denominació de la Llei és ara molt més pertinent i clara, resulta que en el seu contingut encara manté aquesta confusió. Així s’expressa clarament en l’article 1 de la Llei quan es diu que “Aquesta llei té per objecte regular l’acció exterior de Catalunya i les relacions de la Generalitat amb la Unió Europea”; és a dir, d’una banda, encara es parla incorrectament “de l’acció exterior de Catalunya” i d’altra banda i al mateix temps, es parla més correctament de “les relacions de la Generalitat amb la Unió Europea”. Però si això és confús, encara resulta més confús que “l’objecte de la Llei” es confongui amb les “finalitats” de l’acció exterior i europea ja que aquest article estableix que es regula el que es regula (i que es presenta bàsicament en l’apartat 2 de l’article 1) amb “la finalitat d’assolir”, sota la direcció, la coordinació i l’orientació del Govern, la màxima projecció exterior de Catalunya i dels seus interessos, el posicionament de Catalunya a l’exterior com a actor internacional actiu i el posicionament de Catalunya davant la Unió Europea i la participació de la Generalitat en les institucions europees. És a dir, ens trobem davant un objecte de regulació que està determinat i s’acaba confonent amb el que són pròpiament els objectius generals de l’acció exterior i europea de la Generalitat.

7. Es tracta, a més, d’uns objectius, els de l’article 1, que se superposen a les “finalitats” de l’acció exterior i de les relacions amb la Unió Europea que la mateixa Llei estableix en l’article 4. Certament, aquests darrers són –com ho són els de l’article 1– unes finalitats prou genèriques (projecció a l’exterior de Catalunya com un actor internacional, promoció a l’exterior dels interessos del conjunt de Catalunya, promoció internacional de la llengua i la cultura catalanes, promoció de Catalunya com a seu d’organitzacions internacionals, suport a les comunitats catalanes de l’exterior, la defensa de la pau, els drets humans i el desenvolupament humà sostenible, promoció de la internacionalització econòmica de Catalunya i potenciació de la col·laboració amb les entitats i els col·lectius que actuen en l’àmbit de l’acció exterior), però en una Llei com aquesta tenen tot el sentit, en una disposició de caràcter general com la de l’article 4 i no en una disposició, com la de l’article 1, que ha d’establir quin és l’objecte regulador de la Llei.

8. Per un altre costat, l’article 3 de la Llei estableix els “principis rectors” de l’acció exterior i europea, aspecte que té també ple sentit, però es fa d’una manera desordenada, que resulta per mera acumulació. En aquest sentit, per molt que siguin, en general, principis perfectament raonables, crec que es podria haver distingit entre els que són principis o valors que han d’informar i orientar l’acció exterior i europea de la Generalitat i els que són els principis més de caràcter procedimental o metodològic que han de regir aquesta acció en els sentit que expressen “com” s’ha de dur a terme l’acció exterior i europea.

9. Pel que fa a la resta de contingut de la Llei val a dir, com ja he subratllat, que no en té gaire en termes normatius i que moltes disposicions són merament retòriques, altres són reproducció del mateix Estatut d’autonomia, algunes són reproducció del que ja estableixen altres lleis, algunes es troben, fins i tot, repetides en la mateixa Llei i, finalment, algunes disposicions també tenen més caràcter reglamentari que no estrictament legal. Tanmateix, insisteixo en el fet que crec que resulta una Llei necessària i convenient, que té plena fonamentació jurídica i que, si més no, dibuixa a grans trets l’escenari normatiu i institucional general de l’acció exterior i europea de la Generalitat. Només per això ja és una Llei que el legislador català havia d’abordar.

10. Després del títol preliminar, que s’ocupa de l’objecte de la Llei, de les definicions, dels principis rectors i de les finalitats de l’acció exterior i europea, el títol I s’ocupa de regular els actors, àmbits i instruments d’aquesta acció exterior i europea. En el capítol I d’aquest títol, i d’una manera molt més ordenada i clara del que es feia en l’inicial projecte de llei, s’estableix quines competències correspon en aquest àmbit al Parlament, a la Presidència de la Generalitat, al Govern, a l’Administració de la Generalitat, a altres institucions de la Generalitat, als ens locals i als consorcis, fundacions i altres ens públics i corporatius. En essència, per tant, la descripció de les competències que en aquest àmbit corresponen als diversos ens que integren la Generalitat com a sistema institucional (article 2 EAC). Tanmateix, en molts casos es tracta d’una descripció competencial merament retòrica (article 9 i 10 EAC) o, en altres, és la simple reproducció del que ja es disposa en altres lleis com, per exemple, en la Llei 13/2008 de la presidència de la Generalitat i del Govern (articles 6 i 7). En tot cas, val a dir que la regulació que es fa de les competències del Parlament en aquesta esfera (article 5), dins del seu caràcter general, està molt més desenvolupada i resulta molt més escaient del que es proposava inicialment en el projecte de llei, on el Parlament estava també pràcticament desaparegut amb un cert menysteniment.

11. En el capítol II del títol I es desenvolupen, a títol d’àmbits sectorials específics, algunes dimensions particulars de l’acció exterior i europea com l’àmbit de l’economia i de la llengua i cultura (article 12) i, de manera especial, tot el que fa referència a la cooperació i l’ajut al desenvolupament, foment de la pau i drets humans (article 13), aspectes aquest darrers que ja tenen, a més, el seu propi desenvolupament legal. Per últim, en el capítol III del títol I es regulen els instruments de planificació, coordinació i seguiment de l’acció exterior i de les relacions amb la Unió Europea. Aquests són, bàsicament, el Pla estratègic d’acció exterior i de relacions amb la Unió Europea (article 15), la Comissió Interdepartamental d’Acció Exterior i de Relacions amb la Unió Europea (article 16), i el Consell d’Acció Exterior i de Relacions amb la Unió Europea (article 17). Crida l’atenció que en aquest capítol dedicat a la planificació, coordinació i seguiment s’hagi ubicat l’article 18 que s’ocupa de regular la participació de la Generalitat en la negociació de tractats internacionals, tema prou important, que no està gens desenvolupat legislativament més enllà del que estableix l’Estatut i que, evidentment, no està sistemàticament on hauria de ser.

12. El títol II es dedica a les relacions institucionals de la Generalitat a l’exterior i en l’àmbit de la Unió Europea i està format per dos capítols. En el capítol I, com ja he dit, es regulen les relacions amb la Unió Europea i es tracta, òbviament, d’un aspecte important que necessitava d’aquesta visibilitat per molt que el contingut normatiu dels articles 19 a 24 de la Llei sigui pràcticament reproducció –en alguns casos, estrictament literal– del que disposen els corresponents articles de l’Estatut d’autonomia. Per la seva banda, el capítol II conté un article que, sota el títol de “Relacions del Govern amb altres governs” (article 26) es limita a establir –de manera repetitiva– els “objectius” que promou el Govern en l’exercici de les seves relacions amb governs d’altres territoris. Altres dos articles s’ocupen, en termes prou genèrics, de la relació i col·laboració amb organitzacions internacionals (article 27) i de la participació en xarxes de cooperació territorial (article 28).

13. Per la seva banda, tot el títol III es dedica a la representació de la Generalitat a l’exterior i aborda, successivament, la naturalesa de la representació de la Generalitat a l’exterior (article 29), la Delegació del Govern davant la Unió Europea (article 30), les delegacions del Govern a l’exterior (article 31), les oficines sectorials del Govern a l’exterior (article 32) i la coordinació de la representació de la Generalitat a l’exterior (article 33). Es tracta de disposicions, com ja he dit abans, més de caràcter reglamentari que no necessiten estrictament una norma amb rang de llei i, a més, en gran part la regulació ja s’ha fet en el pla reglamentari. En efecte, molts aspectes d’aquesta regulació de la Llei ja estan incorporats en el Decret 42/2008, de 4 de març, pel qual es regula la coordinació executiva de l’acció exterior del Govern de la Generalitat (DOGC de 6 de març de 2008). En un altre ordre d’idees connex, l’article 29 d’aquest títol, sobre la “naturalesa” de la representació de la Generalitat a l’exterior obre una expectativa completament frustrada de manera immediata ja que, malgrat el títol de l’article, el seu contingut es limita a descriure quines unitats integren la representació de la Generalitat a l’exterior.

14. Finalment, el títol IV s’ocupa de les relacions de la Generalitat amb la ciutadania i amb la societat civil en matèria d’acció exterior amb dos capítols, un dedicat a la diplomàcia pública de Catalunya i l’altre dedicat a les relacions de la Generalitat amb la ciutadania i les comunitats catalanes de l’exterior. En el primer d’aquests dos capítols (articles 34 a 38) es veu clarament l’aposta del legislador per donar suport a la internacionalització de la societat civil i la projecció internacional de la ciutadania catalana, així com de les associacions de la societat civil que actuen en l’àmbit de l’acció exterior. En tot cas, es tracta d’un plantejament molt genèric, sense gaire concreció i en el qual, tot i que no es menciona en cap moment, entenc que es revela com un eix central l’actuació del Patronat Catalunya Món –Consell de Diplomàcia Pública de Catalunya, conegut pel seu acrònim Diplocat. La transformació del que era Patronat Català pro Europea en Patronat Catalunya Món va continuar el 2012 amb la seva reconversió en aquest Consell de Diplomàcia Pública (Diplocat), el que va permetre mantenir i valorar la col·laboració publicoprivada, és a dir, d’amplis sectors de la societat civil catalana en l’àmbit de l’acció exterior. El capítol II, per la seva banda, regula les relacions amb els catalans residents a l’exterior i les comunitats catalanes a l’exterior i modifica alguns punts de la vigent Llei 18/1996, de 27 de desembre, de relacions amb les comunitats catalanes de l’exterior; aspectes tots ells que, en el seu moment, formaren part de la futura Llei de la Catalunya Exterior que el passat 18 de novembre de 2014 va ser examinada com a avantprojecte per part del Govern.

15. No puc acabar aquesta ràpida presentació de la Llei sense subratllar, de nou, la pertinència, necessitat i viabilitat d’aquesta Llei, absolutament innovadora en el panorama legislatiu autonòmic, així com les substancials millores que el tràmit legislatiu ha introduït a un projecte inicial que, al meu entendre, era excessivament dèbil en el seu contingut i articulació sistemàtica. Millores que reconec però que, tanmateix, no m’impedeixen poder seguir formulant comentaris, observacions i crítiques al text resultant, des del punt de vista tècnic o juridiconormatiu. Anàlisi crítica que, d’altra banda, entenc que forma part inherent d’una activitat universitària compromesa i amb voluntat d’incidir socialment, que és el que cal esperar del món acadèmic.

Xavier Pons Rafols
Catedràtic de dret internacional públic de la Universitat de Barcelona

Podeu llegir articles sobre el mateix autor publicats en aquest blog aquí

Deixa un comentari

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

Esteu comentant fent servir el compte WordPress.com. Log Out / Canvia )

Twitter picture

Esteu comentant fent servir el compte Twitter. Log Out / Canvia )

Facebook photo

Esteu comentant fent servir el compte Facebook. Log Out / Canvia )

Google+ photo

Esteu comentant fent servir el compte Google+. Log Out / Canvia )

S'està connectant a %s