De Santis, Valeria. La partecipazione democratica nell’ordinamento delle Regioni, Turín: Giappichelli, 2013, 418 p. ISBN 9788834872840*
La literatura sobre participación y democracia no ha parado de aumentar en los últimos años en Italia, pero también en España (últimamente, en España, Gutiérrez, I. (coord.). La democracia indignada. Granada: Comares, 2014). En el caso italiano, aunque hallamos obras anteriores (por ejemplo, Rossi, E. (coord.) Le fonti del diritto nei nuovi Statuti regionali, CEDAM, 2007; Frosini T.E. Forme di governo e partecipazione popolare, Turín: Giappichelli, 2008; Allegretti, U. (coord.) Democrazia partecipativa. Esperienze e prospettive in Italia e in Europa, Florencia: Firenze University Press, 2010; Valastro, A. (coord.) Le regole della democracia partecipativa. Itinerari per la costruzione di un método di governo, Nápoles: Jovene Editore, 2010), queremos centrarnos ahora en la obra de Valeria de Santis, La partecipazione democratica nell’ordinamento delle Regioni, Turín: Giappichelli, 2013.
En el actual momento de especial desencanto ciudadano con la democracia, causado tanto por la profunda crisis económica, como por la crisis política (agravada por la corrupción, la partitocracia, entre otros) –a pesar de que Kelsen a principios del siglo XX ya se refirió a una cierta fatiga del parlamentarismo–, se ha llegado hasta el extremo de que, como señala Guillén López, “la desviación entre teoría y realidad es ya demasiado burda para que la consciencia de una ciudadanía adulta descanse tranquila” (en Gutiérrez, I). El constitucionalismo ha pasado a ser una promesa incumplida (Hannah Arendt, referido por Presno Linera y Guillén López en Gutiérrez, I.). Y lo hemos constatado: esta ciudadanía adulta ha despertado exigiendo respuestas (“No nos representan”, “Lo llaman democracia y no lo es”, etc.).
En este contexto, es importante conocer la realidad jurídica de la participación antes de emprender la búsqueda de soluciones de mejora que favorezcan la calidad democrática. En la obra de De Santis, se realiza un análisis jurídico de la participación en Italia a nivel regional. Ante la ausencia de análisis tan exhaustivos de la participación a nivel autonómico en nuestro país, es interesante conocer el modelo de democracia desarrollado en las regiones italianas. Por ello, seguidamente analizaremos la participación a nivel regional, observando cómo la democracia directa puede complementar a la democracia representativa.
Como premisa, la autora parte de que la Constitución italiana (CI) no contempla la participación política como derecho de forma explícita, pero sí el “derecho de voto” (art. 48 CI). Como indica De Santis, si la soberanía es atribuida al pueblo –considerado como un conjunto formado por cada ciudadano– se puede afirmar que todo ciudadano “tiene un derecho personal de participar”. De esta forma, el derecho de participación se encuentra vinculado al ejercicio concreto de la soberanía, por lo que la elección constitucional se basa en un modelo de democracia representativa. Pero la participación es también principio constitucional (art. 3.2 CI); es instrumento de “integración y transformación” social, económica y política. En este sentido, los estatutos de primera generación (años 70) reproducían este precepto e identificaban la participación con las formas de democracia directa (referéndum, iniciativa legislativa y petición), mientras que los estatutos de última generación (a partir del año 2000) incluyen un título relativo a la participación (normalmente como principio), en el que además de los instrumentos tradicionales se prevén las nuevas formas de democracia participativa.
En cuanto a las instituciones de democracia directa, la Constitución prevé la iniciativa legislativa popular (ILP) y el referéndum. La ILP regional (art. 123 CI) presenta una única diferencia respecto con la ILP estatal: la obligación de los poderes públicos de responder a la misma se establece directamente en los estatutos (a nivel estatal se halla en el reglamento parlamentario). Esta mínima diferencia es relevante puesto que, como indica De Santis, esto podría facilitar la introducción de instrumentos para garantizar dicha obligación estatutaria. No obstante, a día de hoy ninguna región lo ha contemplado.
Por otro lado, el instrumento por excelencia en Italia es el referéndum, y en concreto, el abrogativo. Según la CI, el referéndum constituye un contenido necesario de los estatutos (art. 123 CI), ofreciendo a las regiones amplia discrecionalidad en su regulación. Este precepto constitucional se debe, principalmente, a que en la Asamblea constituyente italiana no hubo acuerdo sobre esta materia, por lo que el referéndum pasó a ser cláusula dilatoria respecto a las regiones. Esto contrasta con el caso español, ya que los constituyentes de 1978 sí estuvieron de acuerdo (a excepción de Alianza Popular) en restringir cuidadosamente la institución del referéndum, llegando a considerar (el referéndum derogatorio) “dudoso que se pueda calificar sin más de práctica democrática” (Solé Tura, sesión 6 de junio de 1978).
Volviendo al caso italiano, la Corte Constitucional ha establecido que las regiones pueden “articular de forma variada” la regulación relativa a la tipología de referéndums regionales (puesto que esta es materia obligatoria de los estatutos), siempre que lo hagan en armonía con la Constitución (sent. n. 372 de 2004). A pesar de este gran margen de maniobra en favor de las regiones, éstas no han desarrollado ampliamente la institución del referéndum.
En términos generales, a nivel regional se han previsto dos tipos de referéndums: el abrogativo y el consultivo. El primero de ellos, lo prevén todas las regiones y gran parte de ellas reproducen, en lo esencial, el referéndum abrogativo nacional. No obstante, cabe destacar que el Estatuto de la Toscana (art. 75.4) contempla que el quórum sea flexible, es decir, la mayoría de los votantes de las últimas elecciones regionales deberá participar (la Corte afirmó su constitucionalidad en la sent. n. 372 del 2004), lo cual contrasta con el quórum mínimo exigido a nivel nacional (el 50% + 1 del censo electoral italiano).
El referéndum consultivo regional puede ser obligatorio o facultativo. El primero de ellos es de carácter no vinculante y está previsto directamente en el art. 133.2 CI, respecto a las leyes que modifican o crean nuevos municipios. En el segundo caso, estamos ante una consulta popular cuyo objeto son “leyes o cuestiones de particular interés regional” y que sean competencia de las regiones. Los sujetos llamados a participar son “los interesados”, por lo que se deja la puerta abierta a los no ciudadanos. La Corte ha confirmado su constitucionalidad porque considera que este referéndum no incide directamente sobre los actos de los órganos representativos. La iniciativa principalmente corresponde al Consiglio regionale (la asamblea parlamentaria), pero algunas regiones prevén que pueda llevarse a cabo por parte de un cierto número de electores (generalmente los titulares de la ILP). De Santis resalta que en función de la iniciativa el instrumento tendrá un significado diferente: si la iniciativa es sólo del Consiglio, el referéndum sirve para conocer la orientación de la población respecto a un asunto; si también incluye a los electores, éste puede ser un instrumento para “equilibrar el exceso de concentración de poder” en la Giunta (el ejecutivo).
Aun así, en algunas regiones también hallamos el referéndum propositivo y el referéndum propositivo-aprobativo. En el primer caso (previsto en Lazio, Sardegna, Regione Friuli Venezia Giulia), este instrumento permite que la ILP sea más completa, puesto que si el Consiglio regionale no delibera sobre la propuesta en un plazo determinado, ésta es sometida a referéndum. El segundo caso, el referéndum propositivo-aprobativo, está recogido en los estatutos de la Campania, la Región Valle d’Aosta y las provincias autónomas de Bolzano y Trento. Tiene el mismo objeto que el referéndum propositivo pero con una diferencia esencial: la deliberación no es suficiente; si la propuesta de ley no es aprobada por el Consiglio regionale o se aprueba con modificaciones substanciales, ésta debe ser sometida a referéndum (con carácter vinculante). Vemos que, en este caso, el referéndum ejercería una función de garantía respecto a las ILP. La autora señala que la Asamblea constituyente consideró que “el pueblo podía colaborar en la formación de las leyes, pero no podía substituir o ser alternativo a la decisión parlamentaria”. En este sentido, según nuestro parecer, a partir de lo señalado por la autora, el referéndum propositivo-aprobativo podría plantear dudas de adecuación a la Constitución porque prevalece la propuesta ciudadana sobre la deliberación y decisión de los representantes.
En último lugar, en cuanto a la institución del referéndum, hay que mencionar también que la Constitución (art. 123.3) prevé que en la formación de los estatutos éstos puedan ser sometidos a referéndum, pero tras el control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, si éste es solicitado, a diferencia de los estatutos de autonomía del art. 151 CE en España.
Existen diferencias substanciales a nivel regional entre el modelo de democracia italiano y el español en materia de referéndum, pues así lo consideraron los respectivos poderes constituyentes. No obstante, en el caso español, la institución del referéndum autonómico tal y como la conocemos no es fruto sólo de la voluntad constituyente; sino que depende de la voluntad del legislador (pues es quien aprobó la LO 2/1980) y de la jurisprudencia constitucional. Pérez Llorca, en el debate constituyente declaró que “… hay que dejar que el sistema parlamentario funcione, se enraíce –cosa difícil– en el pueblo; y eso sí, dejar la puerta abierta para que, una vez solidificado […] entonces se le puedan adjuntar unas formas de actuación de democracia directa o semidirecta”. Por lo tanto, ahora nuestro modelo de democracia constitucionalizado permitiría la existencia también de, por ejemplo, el referéndum consultivo a nivel autonómico, siempre y cuando lo previera el legislador y con una jurisprudencia constitucional más abierta que la actual (STC 103/2008 y STC 31/2010).
Por otro lado, De Santis observa que en Italia, a nivel regional, la participación se basa en modelos de democracia participativa y deliberativa cuyos sujetos no son los partidos, sino los individuos, las asociaciones y las formaciones sociales. Los instrumentos participativos previstos son principalmente las indagini conoscitive, las udienze conoscitive y las audiencias, mientras que los destinatarios son las organizaciones empresariales y sindicales, las asociaciones, organizaciones, ciudadanos individuales (el Piemonte lo amplía a los mayores de 16 años y la Toscana prevé que sean consultados también los residentes), entre otros. Paralelamente, vemos que en algunas regiones se trata de instrumentos de participación activables por parte de los ciudadanos y, en otras, el poder de activación recae sobre comisiones parlamentarias (en Sicilia, Liguria o Umbria, en supuestos determinados, las comisiones están obligadas a activar estos instrumentos). También, en este sentido, algunas regiones (Lombardia, Veneto, Basilicata) han introducido el “derecho de intervención” en el procedimiento legislativo para las entidades y organizaciones sociales. Es decir, estos sujetos pueden realizar observaciones y propuestas sobre proyectos de ley en examen. Por otro lado, alguna región, como Sicilia (en mayor medida) o Emilia Romagna, prevén una forma de participación que otorga cierta estabilidad a las relaciones entre el Consiglio y las organizaciones ciudadanas registradas, a pesar del peligro de que –como bien señala Valeria de Santis– esta institucionalización de la participación abra un canal privilegiado para determinados grupos de interés.
En cuanto a la legislación regional en materia de participación, sólo tres regiones (Toscana, Emilia Romagna y Umbria) la han desarrollado. Como señala De Santis, la incorporación de instrumentos de participación en el procedimiento legislativo ha sido determinante para redefinir la función legislativa de los Consiglio: ha permitido que los mismos se reapropien de la función de impulso político, que hasta ahora se había ejercido desde el ejecutivo.
Por un lado, en Emilia Romagna (Ley 3 del 2010) se ha adoptado la istruttoria pubblica, que consiste, a grandes rasgos, en extender al procedimiento legislativo la audiencia pública existente y consolidada ya en el procedimiento administrativo. La decisión final corresponde a la Asamblea quien, a su vez, deberá motivar dicha decisión a la luz del resultado de la participación.
En segundo lugar, Toscana (Ley 69 del 2007, cuya eficacia fue evaluada y, a partir de los resultados, fue modificada por la Ley 46 del 2013) ha desarrollado un instrumento nuevo en Italia, el debate público: “proceso de información, confrontación y participación” que tiene como objeto las obras, proyectos e intervenciones que tengan una “particular relevancia para la comunidad regional”. Las asociaciones y otros grupos sociales quedan excluidos de este instrumento, porque éstos ya se tienen en cuenta en otros procesos. Una autoridad independiente es la encargada de garantizar y arbitrar esta participación y, además, este proceso participativo es obligatorio en determinados supuestos (cuando las obras superen determinado nivel financiero, entre otros).
Por último, Umbria prevé como instrumento participativo principal la consulta en todas las fases de los procedimientos administrativos y normativos (Ley 14 del 2010) y consta de tres modalidades: los encuentros consultivos públicos (a través de convenciones o conferencias), las audiencias directas de sujetos con el presidente de la región y la presentación de opiniones escritas. Hay que destacar que en esta región también se prevé la participación ex post, con tal de poner a prueba la eficacia y calidad de la regulación aplicada. En los instrumentos participativos de esta región, a diferencia de los anteriores, no existe la obligación de motivar la decisión final llevada a cabo por la Asamblea. En este sentido, la autora subraya la importancia de la motivación de la decisión, puesto que “da peso y significado efectivo a la participación [pero] dejando a las instituciones representativas la responsabilidad de apartarse del resultado derivado del proceso participativo”.
En conclusión, la participación popular es relevante en el modelo de democracia regional en Italia. No obstante, a pesar del amplio margen de maniobra en materia de referéndum del que gozan las regiones, éstas no lo han desarrollado exhaustivamente. Las pocas regiones que han aprobado normas sobre participación ciudadana se han centrado, en mayor medida, en figuras de democracia participativa/deliberativa, lo cual, según constata De Santis, ha implicado un cambio de rumbo. Se han creado nuevas relaciones entre instituciones públicas y sociedad al margen de los partidos políticos, incorporando a la sociedad en el procedimiento legislativo, pero dejando siempre la decisión última a los órganos representativos (a excepción del referéndum propositivo-aprobativo). Como ya señaló Böckenförde, “sólo la democracia representativa puede ser realmente una forma de Estado”. Asimismo, la autora remarca que la incorporación de instrumentos de participación ha sido determinante para redefinir la función legislativa de los Consiglio; con esta relación directa entre las instituciones y la “sociedad regional” (como definen algunos estatutos) ha permitido a las asambleas regionales reapropiarse de la función de impulso político, que hasta ahora recaía en el ejecutivo.
Hay también una cuestión esencial que no debe pasar inadvertida: la eficacia de la participación. Tanto Toscana como Umbria prevén alguna forma de control o evaluación de la eficacia de la participación, lo cual no es sólo una garantía para la misma, sino que pone de manifiesto que hay voluntad política por parte de las instituciones (democracia representativa) de abrirse a los ciudadanos, incorporándolos en procesos participativos previos a la decisión final (figuras de democracia participativa). Esto nos lleva a reafirmar que el modelo regional italiano se basa en la democracia representativa, complementada –en mayor o menor medida, según la voluntad política de cada región– con instrumentos participativos. Por ello la autora lo ha definido como un modelo de democracia representativa-participativa. Aun así, la regulación es muy reciente para conocer su eficacia, puesto que “la previsión normativa dé una mayor cantidad de mecanismos de democracia participativa o directa no implica mayor participación” (Josep Mª Castellà en Gutiérrez, I.).
Loreto Segura i Renau
Becària FPU en derecho constitucional
Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política, UB
* Este trabajo se inserta en las actividades del Grupo de Estudios sobre Democracia y Constitucionalismo (GEDECO, grupo consolidado Generalitat 2014) y del proyecto de investigación “Democracia multinivel: la participación de los ciudadanos y de los entes territoriales en los procesos de decisión pública” (MEC, DER 2012-37567).