El pasado 25 de mayo 2014 en Bélgica se renovaron los miembros tanto de la Cámara de los Representantes como del Senado. Pero por primera vez los electores belgas no pudieron expresar su preferencia en la composición de la Cámara alta.

Efectivamente, destaca la revisitación del bicameralismo (con ley constitucional publicada en el Moniteur belge el 31 de enero 2014) entre los muchos cambios que han sido impulsados por la Sexta reforma del Estado, fruto del llamado acuerdo du Papillon, que puso fin a una temporada de tránsito político incapaz de desembocar en la formación de un nuevo Gobierno para Bélgica, desde las elecciones de junio 2010 hasta octubre de 2011.

De hecho no estamos simplemente frente a un cambio que afecta solo a detalles funcionales u organizativos. Más bien, una lectura entre líneas de la reforma nos invita a considerar que nos encontramos frente a una reforma relativa, una vez más, al tipo de Estado y a la idea de Estado federal que el Reino belga persigue.

En primer lugar, se reduce el número de miembros de que se compone el Senado: de 71 a 60. No se trata de una reducción drástica, pero sí significativa, habida cuenta las dificultades que acompañan las tentativas de racionalización del órgano en otros países como España y Italia, dónde el número de senadores suele considerarse excesivo.

La reducción del número de senadores se acompaña de un cambio radical en la composición del órgano. La elección cesa de ser directa y se convierte en indirecta, de modo que serán los parlamentos de las entidades federadas los que designen entre sus miembros a los senadores: el Parlamento flamenco designa 29 senadores, 10 son designados por el Parlamento de la Comunidad francófona, 8 por la Asamblea valona, 2 por el grupo lingüístico francés que forma parte del Parlamento de la región de Bruxelles-Capitale. Un único senador es designado por el Parlamento de la Comunidad alemana. Permanece la componente de senadores cooptados: en total 10, de los cuales 6 serán nombrados por los flamencos y cuatro por los francófonos sobre la base de los resultados de las elecciones de la Cámara de los Representantes. Desaparecen los miembros por ley procedentes de la casa real.

La reforma lleva consigo también cambios relevantes en lo que concierne a las funciones y competencias que el “nuevo” Senado es llamado a ejercer.

En primer lugar, el Senado en Bélgica cesa de ser un órgano permanente, en consideración, también, con el doble mandato que los senadores-diputados de los parlamentos subnacionales están llamados a desempeñar. Se prevé un mínimo de ocho convocatorias por año.

A partir de la reforma crece la función de asesoramiento que el Senado está llamado a ejercer, adoptando, de alguna forma, un papel de órgano consultivo, mientras que, al mismo tiempo, su participación en el proceso legislativo se encoge considerablemente. Un bicameralismo perfecto permanece solamente en el momento de la revisión de la Constitución o, en general, la organización del Estado federal, la aprobación de las leyes especiales (o sea aquellas que prevén una doble mayoría dentro de las cámaras así como en los grupos lingüísticos) y en otros pocos casos previstos por la Constitución.

Por lo demás, el Senado guarda el poder de avocar respecto a la legislación ordinaria que difícilmente podrá ser utilizado muy a menudo, habida cuenta del carácter fuertemente agravado de su proceso. Para debatir y votar un proyecto de ley en el Senado se necesita ahora el voto favorable de 31 senadores, más la tercera parte de los miembros de cada grupo lingüístico. Antes solo se requería el apoyo de quince senadores de los setenta y uno que formaban parte del Senado: quizás por eso y por una general restricción de los poderes legislativos que ha sufrido el Senado alguien se ha atrevido a hablar en Bélgica «de la mise au frigo d’une institution».

La reforma del Senado ha sido ásperamente criticada por parte del mundo político belga. Efectivamente, si por algunos la Cámara alta se convierte por fin en el corazón del sistema federal belga, permitiendo la reunión de las instituciones federales, otros subrayan la tendencia al unicameralismo injertada por la reforma, de manera peculiar respecto a todos los países federales que en el bicameralismo encuentran la forma de expresar a nivel institucional su naturaleza multinivel (las excepciones de Venezuela y los Emiratos Árabes, o de países aun más pequeños como Comores, Micronesia y S. Kitts and Nevis, no quitan valor a la afirmación).

La verdad es que en la transformación del Senado en una Cámara de elección indirecta, desposeída de la mayoría de los poderes legislativos, induce a algunos a interpretar la reforma misma como un paso más hacia “le démantèlement du pays”, favoreciendo el camino de Bélgica hacia una desagregación creciente que la llevará a convertirse, según dicha opinión, mejor dicho, según los deseos de los nacionalistas flamencos de De Wever, en una confederación peculiar, lejos de los modelos históricos de Suiza, Estados Unidos o Alemania, pero capaz de conceder el máximo protagonismo político-institucional a las entidades subestatales, aun guardando poco más de un espacio de soberanía externa al Estado central.

Lo que es cierto es que para entender hacia dónde va el Senado después de la reforma es necesario comprender de dónde viene, o sea, cuáles eran las características principales de la Cámara alta belga a partir del estreno del Estado federal.

El Senado de la federación de Bélgica nace como Senado sui generis: un híbrido desde el punto de vista del derecho comparado. Ni cámara política, porque no participa en la relación de confianza con el Gobierno; ni cámara de representación territorial, habida cuenta que la selección de sus miembros no garantizaba la plena expresión de todas las entidades subestatales; ni verdadera cámara legislativa, considerada la condición de stand by en la que se encuentra a menudo respecto a la Cámara baja con la que compite en la última palabra a la hora de legislar.

Sin embargo seria restrictivo, incluso erróneo, definir el papel jugado por el Senado solamente a partir de las categorías clásicas del bicameralismo. De hecho, su carácter sui generis hace que el Senado belga haya representado para el derecho comparado una experiencia única donde lo relevante no es ni el factor territorial, ni el ideológico, sino la afiliación comunitaria. El Senado se ha convertido en la fortaleza institucional de los grupos lingüísticos, en particular francés y flamenco, que han monopolizado el debate dentro del órgano, aprovechándose también de su composición, en la que destaca por un lado el rol predominante de las dos comunidades lingüísticas de mayoría, y por el otro la escasa o prácticamente inexistente presencia en la Asamblea de los otros entes federados. Así, en el caso de la Comunidad alemana; y de la Región de Bruxelles-Capitale, habida cuenta que la participación de sus representantes en el Senado dependía más de la lógica de afiliación lingüística que de la lógica de la representación institucional.

Aunque deba decirse que el aislamiento de la Región respecto a la Comunidad siempre ha resultado evidente en todo el marco de la función senatorial, más allá de una lógica de pura asimetría. Se expresaba así una vez más, en el Senado también, la naturaleza dual del federalismo belga: a pesar de la gran cantidad de entidades subestatales que pueblan el panorama institucional y animan la vida política del país, de hecho son las dos comunidades lingüísticas las que se enfrentan y se ponen de acuerdo en el momento de tomar una decisión; las que ponen las bases para el avance y el desarrollo de la vida política de Bélgica.

El intento de superar un federalismo de hecho dualista y por lo tanto de enfrentamiento ha estado seguramente entre los objetivos perseguidos por la Sexta reforma del Estado. El fortalecimiento de la función de la Región en la composición del Senado ha sido uno de los caminos tomados para alcanzar este objetivo.

Para evaluar los resultados habrá que esperar más tiempo. El Senado prácticamente acaba de estrenar su nueva vida. Sin embargo, no faltan elementos no tanto para dudar de los efectos concretos que la reforma quiere perseguir como para averiguar sus verdaderas posibilidades de alcanzarlos.

Las posibilidades que las regiones puedan jugar un papel alternativo respecto a la hegemonía hasta hora ejercida por parte de las comunidades lingüísticas se reducen a poca cosa cuando se considera por ejemplo el escaso desarrollo institucional de la Región de Flandes que, en virtud del art. 137 de la Constitución, ha ido perdiendo su autonomía política, trasladando sus poderes en favor de la comunidad lingüística flamenca, con la que comparte su organización institucional; o cuando se consideran igualmente las peculiaridades que caracterizan las relaciones entre la comunidad francófona y la Región valona y la de Bruselas, cuya permanencia en términos de autonomía se debe en primer lugar a la posición geográfica de la capital, atrapada en territorio flamenco y desarraigada territorialmente de la comunidad de idioma francés. En este caso también la prevalencia de la entidad-comunidad respecto a la entidad- región se manifiesta en la prevalencia de la lógica comunitaria respecto a aquella, habida cuenta que lo que se quiere alcanzar es la unidad de las dos regiones geográficamente separadas dentro del marco de la comunidad francesa.

Demasiado pronto entonces para averiguar que va a ser del Senado belga y del bicameralismo: «le Sénat de demain sera ce que les sénateurs en feront» ha contestado Francis Delpérée a quien hablaba del desarrollo del Parlamento federal hacia un sistema unicameral. Estamos, por lo tanto, frente a un cambio constitucional que puede llevar a Bélgica a una nueva etapa de su progreso institucional. Una etapa necesaria, porque cuando se emprende un camino hacia la disgregación territorial del poder a partir de un Estado unitario, a pesar de las competencias y del papel que las entidades subnacionales están llamadas a jugar, permanece la urgencia de disponer de un espacio dónde los intereses parciales puedan confluir en la búsqueda de un resultado institucional que no se limita a ser representación plástica de un enfrentamiento étnico, lingüístico o social, sino que sea fruto de una integración política, más allá de las diferencias. Ese espacio puede ser, tiene que ser, el Senado federal.

Anna Mastromarino

Investigadora de derecho público comparado de la Universidad de Turín

(*) Este trabajo se inserta en las actividades del proyecto de investigación “Democracia multinivel: la participación de los ciudadanos y de los entes territoriales en los procesos de decisión pública” (MEC, DER 2012-37567)