Bien que la réforme ait été pensée il y a plus de deux ans (depuis l’annonce du Chef de l’Etat en octobre 2012), quelques mois ont suffi au Parlement pour réduire le nombre des régions françaises par la loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. La réforme se place dans la continuité de la création des métropoles (loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, « MAPAM ») et dans le contexte de la difficile sinon impossible suppression des départements à laquelle l’intercommunalité semble constituer également une solution alternative. La montagne aurait-elle accouché d’une souris ?

1. La création de « super-régions ».

Modernisation, simplification, transparence et gouvernance sont les objectifs poursuivis et annoncés par le législateur.

La décentralisation est couteuse, mais le constat est ancien : les rapports Attali (2008) et Balladur (2009) l’avaient déjà souligné. Les causes sont multiples et tiennent principalement dans le célèbre « millefeuille » territorial constitué par la multiplication et la superposition de différents niveaux territoriaux, soit : plus de 36 000 communes, 101 départements, 26 régions, 2 580 Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, auxquels viennent s’ajouter les services déconcentrés de l’État et une quarantaine d’autorités administratives indépendantes créées depuis 1978 (cf. rapport Attali). Au total, près de 500 000 fonctions électives dans ces différentes collectivités décentralisées ont été recensées. Les compétences de ces structures sont nombreuses, mais leur inefficacité tient surtout au fait qu’elles interviennent dans des domaines communs, d’où les chevauchements et les financements locaux croisés, source de gaspillage et de dilution des responsabilités. Dans la même veine, un rapport de l’OCDE (2013) soulignait la nécessaire réforme des collectivités territoriales par une réduction de leur nombre et une simplification de la répartition de leurs compétences, garantes de clarté et d’efficacité.

La réforme du 16 janvier 2015 veut donner aux régions « une taille critique sur le plan géographique, démographique et économique », justifiant ainsi une nouvelle carte régionale, c’est-à-dire un nouveau découpage territorial. La grandeur comme objectif, l’absorption comme solution. La future carte régionale s’inscrit dans la même logique de regroupement des collectivités locales à l’œuvre avec la mise en place des métropoles et le renforcement de l’intercommunalité, tous considérés comme pouvant permettre de faire des économies d’échelle. La disette financière et l’économie de moyens sont à lire entre les lignes législatives. Car les nouvelles régions ne sont pas issues de revendications territoriales et locales spécifiques. Cette nouvelle étape de la décentralisation française ne constitue pas une réponse à des velléités autonomistes, ou des demandes de reconnaissance de particularismes locaux, pourtant existants. Du moins, ce n’est pas l’objectif annoncé. Elle se veut au contraire économique, voire purement comptable, en faisant des « super-régions » des concurrentes des autres grandes métropoles européennes prises comme modèles. Or est-ce le (seul) sens à donner à la réorganisation locale d’un lien social ? Sur ce point, l’on peut s’interroger sur le sens et la portée de la réforme qui n’inclut pas non plus le citoyen, ni n’introduit ou ne renforce des mécanismes de démocratie locale. Un pan de la réforme semble avoir été oublié, du moins occulté. Car si l’objectif économique constitue une préoccupation évidente du réformateur français, la méthode choisie laisse cependant dubitatif quant à la réalité des moyens concédés aux futures super-régions.

2. Le discours biaisé de la méthode

Découpage semble rimer avec bricolage. La réforme avait pour objectif de diminuer le nombre de régions, initialement de 22 à 14. Si l’occasion d’accueillir certaines revendications n’a pas été saisie ou voulue, la nouvelle carte régionale n’a pas non plus été l’occasion d’un redécoupage nouveau, modifiant des frontières actuelles ou incluant d’autres territoires (bien que cette possibilité soit offerte par la loi). Le regroupement des régions préexistantes a été décidé par l’Etat et non par les collectivités concernées. Non sans mal, puisque le tracé proposé par le gouvernement a rencontré quelques résistances locales, comme le rattachement du Centre au Poitou (qui n’aura finalement pas lieu), de la Picardie au Nord-Pas-de-Calais (qui aura finalement lieu), de même que la fusion de la Champagne-Ardenne avec la Lorraine et l’Alsace. Pour apaiser les résistances rencontrées dans cette dernière, Strasbourg a été définie par le législateur chef-lieu de région, par dérogation aux dispositions législatives prévoyant que celui-ci sera décidé d’un commun accord par les régions membres (article 2 de la loi du 16 janvier 2015). Cette définition préalable par « le haut » s’explique par l’échec rencontré par la faculté (jamais utilisée) pour les régions de se regrouper sur la base d’une initiative locale (article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales). L’on peut déplorer malgré tout que l’intervention d’un référendum régional ait également disparu pendant les débats parlementaires, alors qu’il était prévu dans un premier projet.

Au final, ce sont 12 régions qui ont été tracées par la loi du 16 janvier 2015 : Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine ; Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes ; Auvergne et Rhône-Alpes ; Bourgogne et Franche-Comté ; Bretagne ; Centre ; Île-de-France ; Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées ; Nord-Pas-de-Calais et Picardie ; Basse-Normandie et Haute-Normandie ; Pays de la Loire ; Provence-Alpes-Côte d’Azur. Ces noms sont pour la plupart provisoires et pourront être modifiés par les collectivités concernées (article 2 de la loi).

Découpage rime également avec marchandage. Outre certaines concessions politiques accordées, comme dans le cas de Strasbourg, à la réduction du nombre de régions devait répondre la réduction du nombre d’élus dans les conseils régionaux, poursuivant le même objectif de réduction des coûts (de fonctionnement) et d’accroissement de l’efficacité. Le projet de loi initial prévoyait un plafonnement à 150 élus pour chacune des nouvelles régions créées, entraînant une  diminution de près de 15 % des effectifs sur toute la France, soit un nombre de conseillers régionaux de 1 757 à 1 509. Cependant, les débats parlementaires ont rétabli le nombre actuel de conseillers régionaux. En effet, les nouveaux conseils régionaux seront constitués de l’addition du nombre des conseillers régionaux des régions fusionnées (article 3, III, 1°, de la loi). L’on doit ce malheureux statu quo aux députés des grandes régions actuelles, notamment de l’Ile-de-France, considérant par conséquent qu’une « super-région » ne pourrait fonctionner qu’avec un « super-conseil ».

Prévue pour entrer en vigueur le 1^er janvier 2016, la réforme aura enfin pour conséquence le report des élections régionales en décembre 2015.

Découpage rime enfin avec assemblage. En dissociant les aspects institutionnel et matériel, le législateur a fait le choix de penser dans un premier temps des régions d’envergure géographique, pour s’occuper dans un second temps de leurs compétences, mais sans les doter systématiquement de pouvoirs correspondants.

3. Une décentralisation à la carte

La nouvelle carte régionale n’est qu’une étape de la grande réforme territoriale française. Les futures régions devront en effet se positionner dans un ensemble plus vaste, en prenant en considération l’évolution de structures actuelles (le département, l’intercommunalité) et celles en devenir (métropoles). Si la concurrence des métropoles européennes figurait parmi les objectifs de la loi du 16 janvier 2015, la concurrence des métropoles françaises (notamment dotées de statut particulier comme Lyon ou de compétences spécifiques comme le Grand Paris) constitue une variable avec de nombreuses inconnues. Ces dernières tiennent essentiellement dans les compétences qui seront nouvellement réparties entre les différents niveaux territoriaux, en cours de discussion actuellement au Parlement (projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République). Les futures régions pourront concéder des compétences aux métropoles tout en constituant des « chefs de file » en matière économique. Pour ce faire, la question de leurs moyens interroge. Significative à cet égard est l’absence persistante de reconnaissance d’un pouvoir fiscal réel. Si le regroupement des régions emportera la fusion des institutions, celle des personnels et donc des moyens, elle impliquera également celle des budgets, les actifs mais aussi et surtout les passifs. Le mariage n’est pas heureux pour toutes les parties. La question délicate du partage de la dette réapparaîtra, notamment dans les « super-régions » regroupant des régions faiblement endettées (par exemple : Alsace ; Languedoc-Roussillon ; Nord-Pas-de-Calais ; Basse-Normandie) avec des régions plutôt endettées (respectivement Champagne-Ardenne ; Midi-Pyrénées ; Picardie ; Haute-Normandie).

Se dessine ainsi une géographie variable de la carte régionale, puisque le degré d’intervention de la région dépendra des structures plus ou moins fortes, existantes (régions) ou en devenir plus ou moins lointain (métropoles). L’avenir dira si la nouvelle carte régionale constitue les prémisses d’une décentralisation… à la carte.

Katia Blairon – Maître de conférences HDR en droit public, Université de Lorraine