Primera. El nombre d’habitatges desocupats ha crescut considerablement els darrers anys. Segons el Cens de Població i Habitatge del 2011 de l’INE, el volum total arribava a 3.443.365 unitats, sobre un parc total de 25.208.263. Es tracta, per tant, d’un 13,7%. Cal tenir en compte que, a part, es classifica l’habitatge secundari (14,6%). S’ha discutit molt sobre la terminologia emprada per a arribar a aquestes dades i els estudiosos alerten sobre la necessitat de perfeccionar l’estadística. D’altra banda, les motivacions per a la no utilització d’aquest són variadíssimes, encara que són més cridaneres les lligades a la recent crisi immobiliària i hipotecària (desnonaments, ocupacions il·legals, estocs bancaris desmesurats, etc.).

En condicions normals, l’habitatge desocupat no és un problema jurídic. Precisament, a Espanya ha estat freqüent l’adquisició d’immobles amb objectius purament inversors i no d’ús. Ha incidit també la limitada tradició del lloguer, escassament ofert i escassament demanat pel mercat (almenys, percentualment). Per tant, tenir un habitatge desocupat no és una activitat il·lícita, excepte que una legislació específica així ho exigeixi. Per exemple, la legislació d’habitatges de protecció oficial, que obliga els seus beneficiaris a l’ocupació efectiva.

No obstant, és relativament freqüent que, en una minoria d’aquests pisos buits, es vulnerin amb més facilitat les obligacions de salubritat, seguretat i ornat que la legislació urbanística ha imposat tradicionalment als seus titulars. Per aquesta raó, és normal que aquests edificis siguin objecte d’inspeccions administratives i d’una vigilància especial.

Segona.-El marc jurídic principal a Catalunya està constituït per la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l’habitatge (en endavant, LH). Aquesta Llei patí una important reforma a causa de la promulgació de la Llei 9/2011, del 21 de desembre, de promoció de l’activitat econòmica (l’art. 161 de la qual va derogar expressament els arts. 42.6 i 42.7 de la precitada LH, relatius a l’expropiació temporal de l’usdefruit).

La LH ha imposat al propietari l’obligació de tenir l’habitatge ocupat. Aquest obligació s’afegeix a les ja tradicionals de seguretat, salubritat i ornat, regulades per la mateixa LH i per la normativa urbanística.

Les principals actuacions previstes per la LH es dirigeixen a evitar la situació d’ “habitatge buit”, definit pel seu art. 2.d) com a “l’habitatge que roman desocupat permanentment, sense causa justificada, per un termini de més de dos anys”.

Tercera.- Amb aquests precedents, la premsa ha difós que alguns ajuntaments han iniciat diverses actuacions contra els titulars d’immobles desocupats i, molt especialment, contra entitats financeres i empreses immobiliàries propietàries. No és fàcil precisar les seves bases i els seus resultats, ja que els diaris solen mesclar nocions com “sanció”, “inspecció”, “multes als bancs”, “pressió per a obtenir un lloguer social”, etc. Per aquest motiu, clarificarem els instruments que preveu la Llei per a assegurar l’acompliment de la precitada obligació d’ocupació.

Quarta.-El primer instrument era el denominat “lloguer forçós” o expropiació temporal de l’usdefruit, que estava previst als arts. 42.6 i 42.7 de la LH i que, com hem anticipat, fou derogat expressament per la Llei 9/2011. Convé no oblidar que la vigent legislació d’expropiació exigeix per a aquesta mena d’expropiació-sanció que la Llei “contenga inequívocamente la intimación de expropiación forzosa frente al incumplimiento” (art. 72 de la Llei d’expropiació forçosa).

Cinquena.-El segon instrument és la sanció administrativa prevista a l’art. 123.1 LH. Aquest precepte tipifica com a infracció el fet de “mantenir la desocupació d’un habitatge, després que l’Administració hagi adoptat les mesures establertes pels apartats de l’1 al 5 de l’art. 42”.

El segon incís del precepte indicat vulnera el principi de taxativitat exigit pel Tribunal Constitucional per a les infraccions administratives. En efecte, es refereix a un conjunt obert i indeterminat de mesures que estan plantejades, a més, amb caràcter facultatiu.

Una simple lectura dels preceptes esmentats (42.1 a 42.5) ens situa davant referències més o menys inconcretes a “polítiques de foment”. Segons l’art. 123.1 LH, el lògic és que s’hagin adoptat “totes” les mesures, però ningú pot precisar quan s’ha arribat a aquesta situació. D’altra banda, algú podria dir que la mesura prevista a l’apartat 5 –de caràcter fiscal– encara no s’ha adoptat, cosa que és certa.

A més, si es tracta de tècniques de foment, això vol dir que el beneficiari s’hi acull voluntàriament. Si està obligat perquè no sigui sancionat, estem davant una categoria diferent, una espècie d’estímul forçós que no encaixa precisament amb la redacció de l’art. 42. De tota manera, a més, les mesures de foment ja adoptades han tingut un abast reduït i han tingut un pressupost molt minso.

D’altra banda, l’art. 123.1 LH podria violar, a més, el principi de culpabilitat, ja que al presumpte infractor no li són atribuïbles tots els fets que generen la sanció.

Sisena.- La tercera eina d’actuació són les inspeccions i verificacions per a detectar i fer constar les situacions de desocupació. Fins i tot, pot aprovar-se un pla d’inspecció amb alguns paràmetres preferents per a la pràctica de les comprovacions. Per exemple, l’incompliment previ de les obligacions de seguretat, salubritat i ornat, les denúncies ja rebudes en aquest sentit o en relació amb els problemes de convivència veïnal o de seguretat ciutadana.

Considerem, però, que el fet prevalent o exclusiu del fet que l’habitatge sigui titularitat d’”entitats financeres i altres grans empreses” és un criteri arbitrari inadmissible, que vulnera el principi d’igualtat exigit per la legislació per a les actuacions administratives d’intervenció i control. L’important és que l’habitatge estigui desocupat, no que el seu titular ens provoqui sentiments incòmodes.

D’altra banda, tampoc té cap relació amb l’ordenament de l’habitatge el fet que el subjecte obligat hagi rebut “ajuts públics”. I, encara que hi hagués alguna connexió, l’aplicació de la noció d’”ajut públic” forçaria els ajuntaments a una interpretació complexa, destriant les entitats “ajudades” i les “no ajudades”. Tot això no ens impedeix afirmar que les “entitats financeres i altres grans empreses” han de complir l’obligació d’ocupació dels seus immobles –justament com la resta d’administrats que tenen pisos buits.

Setena.- L’expedient per a determinar la desocupació està regulat a la LH i a la normativa general del procediment administratiu. Ara bé, el deure d’ocupació no és una obligació de resultat, entre altres raons perquè la utilització efectiva de l’habitatge no depèn de l’exclusiva voluntat de l’obligat, sinó de la presència d’una confluència de voluntats en el marc del principi de lliure contractació. Aquestes voluntats que conflueixen poden referir-se a un arrendatari (supòsit normal), a un precarista o a una persona emparada per altres títols.

Estem, per tant, davant una obligació de mitjans. És a dir, el propietari està obligat a posar els mitjans necessaris per a assolir l’objectiu de l’ocupació. Ara bé, sigui quina sigui la seva naturalesa (obligació de resultat o obligació de mitjans), caldrà valorar les possibles causes de justificació que al·leguin els particulars afectats.

Vuitena.- Les causes de justificació de l’incompliment de l’obligació d’ocupació de l’habitatge constitueixen, en principi, un numerus apertus. Això força l’Ajuntament a interpretar si, en cada supòsit, hi ha un motiu adequat i legalment admissible per a la desocupació.

Entre aquestes “causes justes” poden citar-se, a títol orientatiu i prèviament a les regulades per la mateixa LH, les admeses per la jurisprudència per als habitatges de protecció oficial, les previstes a l’avantprojecte de la llei de l’impost sobre els habitatges buits (una llarguíssim llista) i les derivades d’evidents circumstàncies pràctiques. Per exemple, cessió de l’immoble a una administració pública o a una entitat sense ànim de lucre de cara a gestionar contractes de lloguer reduït, situació concursal del titular o obertura d’un expedient de modificació del planejament amb incidència als usos admissibles.

Novena.-¿És una causa justa l’al·legació per part del particular que ha desenvolupat la diligència gestora ordinària per a vendre o llogar a un preu raonable de mercat? Al nostre entendre, és una justificació acceptable si es documenta adequadament. En aquest sentit, cal avisar que seria inadmissible obligar el propietari a promoure una ocupació per sota del preu de mercat. Si així fos, estaríem davant una autèntica expropiació i, fins i tot, apareixeria un ocupant-beneficiari.

Dins d’aquesta diligència gestora que hem mencionat es podria incloure, per exemple, un contracte amb una agència immobiliària per a donar publicitat a una oferta amb un preu adequat, la certificació de tractes preliminars inter privatos, la col·locació de cartells visibles des de la via pública, etc.

Només si es detectés una passivitat absoluta podria requerir-se al particular a ocupar l’habitatge en un termini determinat sota advertiment de multes coercitives. Aquestes, però, per un principi de congruència i proporcionalitat, serien ínfimes si tenim en compte el cost de l’obligació de mitjans que hem descrit.

En relació amb els expedients de comprovació, en fi, cal fer dues consideracions importants. La primera és que els immobles de segona residència i els immobles de titularitat de la SAREB estan exclosos de la inspecció i dels posteriors requeriments per a ocupar l’immoble. Al primer cas, per previsió de la mateixa LH i, al segon, per imposició de la normativa reguladora de la SAREB.

Desena.-No hem tractat aquí altres qüestions delicades com la taxa per inspecció o la concordança entre la LH i el projecte de Llei de l’impost sobre els habitatges buits. Però de tot el que hem dit es dedueix la necessària cautela en l’aplicació d’unes eines jurídiques força romes, independentment del judici ètic o polític que els ciutadans tinguem sobre l’actuació dels diferents actors de la vida social.

Aquest article forma part d’una recerca de més abast sobre els aspectes jurídics dels habitatges buits.

Joan Amenós Álamo
Professor titular de dret administratiu
Universitat Autònoma de Barcelona
Juan Emilio Nieto
Professor associat de dret administratiu
Universitat Autònoma de Barcelona