El Estado autonómico. El estado de la cuestión – Patricia Rodríguez-Patrón

Sesión plenaria del XIII Congreso ACE

Los días 19 y 20 de febrero de 2015 tuvo lugar, en el Paraninfo de la Universidad de Zaragoza, el XIII Congreso anual de la Asociación de Constitucionalistas de España, bajo el título “La Organización Territorial del Estado, Hoy”. Las ponencias principales fueron encomendadas a los profesores Eliseo Aja (Universidad de Barcelona) y Juan José Solozábal (Universidad Autónoma de Madrid), quienes abordaron el tema propuesto desde perspectivas muy diferentes.

El profesor Eliseo Aja propone, a imagen de las tesis sobre Feuerbach formuladas en 1845 por Marx, “Once tesis sobre la crisis del Estado autonómico y su reforma”. En la primera de ellas, se pone de manifiesto que la regulación en la materia de la Constitución de 1978 fue fruto de un consenso muy difícil, obtenido desde la gran diferencia de las posiciones de las distintas fuerzas políticas y de las reivindicaciones de los diversos territorios. Dicha regulación, en segundo lugar, se inspiró en el modelo de la Segunda República, pese a la gran distancia entre la situación de aquel momento y la regulada en 1978, que habría de servir para organizar territorialmente a 17 comunidades autónomas. Como consecuencia del difícil consenso, la normativa en la materia plasmada en la Constitución resulta ambigua (caso del Senado) y, a veces, inexistente (caso de la financiación autonómica), circunstancia que se “compensa” con la apertura a las leyes orgánicas y a los estatutos de autonomía, que vienen a cerrar el sistema.

Con la segunda tesis se constata que el Estado autonómico se completa, en lo esencial, al final del siglo XX, mostrándose como un sistema cuasi federal. Ello no quiere decir que el modelo esté libre de problemas, como se pone de manifiesto en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, muy particularmente en lo que se refiere a la posibilidad de fijar “lo básico”.

Las notables disfunciones que, pese a sus logros, presenta el sistema hubieran requerido de reformas constitucionales no realizadas (tercera tesis). Los partidos nacionalistas consideran agotado el modelo y en el ámbito estatal se ensayan varios intentos de reforma desde el Senado que nunca se hicieron realidad. Habiendo, pues, conciencia de la necesidad de reformar, no se procede a ello.

Frente a esta situación, se producen sendos movimientos desde el País Vasco (Plan Ibarretxe) y Cataluña (reforma del Estatuto de 2006). Pero su fracaso conduce a la radicalización de las diferencias (cuarta tesis). De un lado, los partidos nacionalistas dan un paso más, esta vez, hacia la independencia. De otro, comunidades autónomas como Castilla-La Mancha, Murcia o La Rioja restringen su potencial autonómico o, al menos, renuncian a ampliarlo, lo que provoca una evidente desorientación.

¿A qué ha de afectar la reforma? Se pregunta, entonces, el profesor Aja. Pues –se dice–, a la distribución de competencias; al carácter del Estatuto de Autonomía; a las relaciones de las CCAA entre sí, con el Estado y con la Unión Europea; al Senado y a las propias vías de reforma de la Constitución (quinta tesis). De todo ello, el ponente destaca por su interés la reforma del Senado, que ha de virar hacia una cámara de tipo federativo, que permita “sacar” las competencias del Tribunal Constitucional. Su reforma afectaría a las relaciones intergubernamentales, al sistema de financiación, a la participación de las CCAA en la UE, debiendo tener como referencia el modelo alemán.

Sexta tesis: la reforma constitucional también debe suponer el reconocimiento de la diversidad nacional. Emerge aquí como tema clave el concepto de nación, que requiere de un planteamiento nuevo que permita acoger la diversidad nacional de España como Nación de naciones. No ha de tratarse, pues, de un concepto absoluto o excluyente, sino de un concepto integrador que haga posible el pacto.

En su séptima tesis, el profesor Aja plantea los perjuicios derivados de la ausencia de una definición o teoría general del Estado autonómico. Al Estado autonómico actual se llega, en realidad, a través de tres vías: la nacionalista, la de aquellos que proponen simplemente la descentralización y la federalizante. Pues bien, cuando han llegado los problemas junto a la crisis económica y política, cada una de estas facciones ha reaccionado por su cuenta: los nacionalistas proponiendo la independencia, los sostenedores de la descentralización, la recentralización y los federalizantes, la reforma constitucional.

Ante este panorama, se hace evidente que es necesario buscar una solución común que, en opinión del ponente, ha de ser la federal (octava tesis), por ser la única capaz de contentar a todos, a través de la inclusión de las distintas realidades políticas.

De ahí se pasa (novena tesis) a la posible aplicación de la teoría de la claridad canadiense centrada en la realización de un referéndum pactado en todas sus condiciones. Ante el deseo de ciertas minorías de separarse del país en el que actualmente se insertan, no vale el no como respuesta sin ofrecer argumentos: es necesario abrir un debate que concluya en la formulación de una pregunta pactada que suavice la tensión y evite que se rompa la convivencia.

La décima tesis la dedica el ponente a realizar unas consideraciones sobre la reforma de la Constitución, que debe ir más allá del Estado autonómico, pero sin poner “la casa patas arriba”, sin olvidar el necesario respeto a lo dispuesto en la Constitución y teniendo como prioridad la reforma del Senado.

La última propuesta coincide con la undécima tesis sobre Feuerbach formulada por Marx y que, en definitiva, insta a dejar de interpretar el estado de cosas y comenzar a reformarlo. La decisión de la reforma es una cuestión política. La vía a adoptar sí que nos corresponde, en cambio, a los juristas. Y este sería el momento de emprenderla.

El profesor Solozábal, por su parte, aborda en su intervención cuatro cuestiones o tópicos (entendidos en el sentido de “problemas”).

En primer lugar, hace alusión, al igual que el profesor Aja, a la falta de referentes intelectuales del Estado autonómico si se le compara con el Estado federal. Su justificación reside en el hecho de que las comunidades autónomas han asumido en la actualidad las funciones del Estado Social. Además, entroncan con la descentralización que se lleva a cabo en la Segunda República, bien con la finalidad de resolver el problema identitario, como proponía Azaña, bien para responder a las necesidades de los ciudadanos, como destacaba, en cambio, Ortega. Este último advirtió, asimismo, sobre el fondo sentimental de los nacionalismos, frente a los que se mostraba cauteloso. Frente a ello, abogaba por la necesidad de establecer una base cultural de descentralización que incorporase el pluralismo demandado por los distintos territorios españoles.

En segundo lugar, se señala como médula del Estado autonómico la idea de pacto entre tendencias centrípetas (provenientes del Estado) y tendencias centrífugas (provenientes de los territorios. Por ello, se destaca como esencial la idea de equilibrio, que puede apreciarse en el esquema bases / desarrollo (que alude a la idea de integración), en la regulación de la iniciativa legislativa por parte de las comunidades autónomas, en la reforma estatutaria, donde confluyen la dimensión centrífuga de los territorios (iniciativa de reforma y referéndum, en su caso) y la dimensión estatal, centrípeta (tramitación en el Parlamento). La intervención estatal puede completarse, eventualmente, con la intervención del Tribunal Constitucional que, a juicio del profesor Solozábal, no ha de considerarse exorbitante, pues cuenta tanto con la nota de la legitimación (de la Constitución y de su Ley orgánica), como con la de legitimidad (freno a las tendencias centrífugas).

Por ello, el tercer problema que aborda el ponente es el papel institucional del Tribunal Constitucional en el sistema. A su modo de ver, el Tribunal ha sufrido críticas injustificadas, detrás de las cuales se encuentra, en ocasiones, el rechazo a la idea de Constitución. Frente a ello, se defiende la justicia constitucional como una institución indefectible en un Estado descentralizado como el nuestro. El TC ha sufrido dos riesgos: sustituir al constituyente y sustituir al legislador. Sin embargo, Solozábal muestra un juicio benévolo sobre su función, que considera, en términos generales, contenida. O, al menos, hasta el año 2013. Desde la Sentencia 31/2010 y hasta ese año, el Tribunal había fijado una doctrina sobre las bases (que pueden ser territorializadas y transitorias) que choca con la teoría canónica sobre las bases (como ejemplo se cita la jurisprudencia sobre el derecho al agua recogido en el Estatuto de Autonomía de Aragón o sobre los derechos estatutarios); definió los rasgos federales del Estado autonómico en el que jugaba un papel importante el refuerzo de la competencia estatal para dirigir la política económica del Estado ex art. 149.1.13 CE, que se interpreta como título preferente (y general) que prevalece sobre títulos más concretos, al contrario de lo que había dispuesto con carácter general; asimismo, sentó la doctrina sobre la colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas, de forma que el primero no puede poner en situación de inferioridad a las segundas ni estas pueden impedir al Estado ejercer sus competencias.

Esta jurisprudencia se abandona en los años 2013 y 2014, aceptándose con normalidad, por ejemplo, la fijación por el Estado de las bases educativas mediante reglamentos, o acuñando una dimensión supraterritorial de las competencias estatales y, en definitiva, declarando sistemáticamente inconstitucional todo lo que pueda chocar con el art. 149.1.13 CE. Esta jurisprudencia, a modo de ver del ponente, alcanza su paroxismo en la STC 215/2014, de 18 de diciembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Canarias contra varios artículos de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Se aborda, finalmente, el problema de la reforma, que en opinión de Solozábal ha de afectar necesariamente al Título Preliminar, en el que se contenga el reconocimiento del pluralismo territorial. En cuanto a la actitud hacia ella, señala el ponente que ha de ser de prudencia, pero no de temor. Porque la reforma no tiene que ser una solución para situaciones extraordinarias, sino que se trata de un instrumento de conservación, de mantenimiento. Lo importante es que la reforma exista. Porque, al igual que ocurre con las reservas de ley respecto a esta, su mera existencia tiene ya un significado de legitimación de la Constitución. Pero concluye con dos advertencias. La primera: las reformas son para mejorar, no son una puja, así que hay que descartar ocurrencias. Y ha de haber límites, como el mantenimiento de los derechos históricos o de los ayuntamientos. Desde luego, la reforma constitucional ha de incluir la del Senado. Con la segunda advertencia el ponente evoca al Quijote: la reforma no es el bálsamo de fierabrás, capaz de curar todas las dolencias, pues el problema va más allá del texto constitucional, es un problema de integración, de cultura.

Como puede comprobarse tras lo expuesto, el estado de la cuestión autonómica se abordó por los ponentes desde dos perspectivas diferentes, que incluyeron puntos de divergencia y otros de coincidencia, pero que –en todo caso– ofrecieron al público asistente importantes ideas para la reflexión.

Patricia Rodríguez-Patrón

Profesora titular de derecho constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid

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