Crónica de la Mesa 2 del XIII Congreso ACE

Los días 19 y 20 de febrero del 2015 tuvo lugar en Zaragoza el XIII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España. Este año el Congreso se centró en la organización territorial del Estado. En este marco, el día 20, en la mesa dos, se discutió la posición de dos actores fundamentales en el Estado autonómico, los entes locales y la Unión Europea, así como la importancia de las relaciones intergubernamentales. De este modo, se analizaba el Estado autonómico como proceso dinámico, en cuya configuración final ocupan un papel central no solo las previsiones normativas, sino también las relaciones de las comunidades autónomas entre sí y con otros actores.

A pesar de la diversidad de contenidos las tres ponencias compartieron en gran medida dos puntos de partida: la escasez de las disposiciones constitucionales relativas a la descentralización del poder y la importancia del principio democrático para una comprensión adecuada de dicha descentralización.

La Constitución apenas presta atención a la autonomía local, a la Unión Europea y a las relaciones intergubernamentales. Ahora bien, esta parquedad de las disposiciones constitucionales no debe llevar a subestimar la importancia de los preceptos estatutarios, la jurisprudencia constitucional, la normativa y los convenios de colaboración. Además, la Constitución configura el marco básico y los valores principales que deben regir la regulación y práctica de la autonomía local, las relaciones entre las comunidades autónomas y la integración del Estado autonómico en el proceso europeo. En definitiva, existen una serie de parámetros normativos, doctrinalmente desarrollados, sobre cómo articular un modelo territorial de acuerdo con nuestro sistema constitucional.

En este sentido, la autonomía local es reconocida por la Constitución. Aún más, como la ponencia del profesor Antonio Arroyo Gil puso de relieve, el art. 140 CE, implícitamente e indubitadamente, establece que los municipios gozan de autonomía política. Obviamente, no es una autonomía idéntica a la que tienen las comunidades autónomas, tanto por las competencias que la Constitución les reconoce como, especialmente, por la posición que les confieren los estatutos de autonomía. De hecho, la configuración última de la autonomía local quedó en gran medida en manos del legislador básico y de los estatuyentes. Sin embargo, el régimen local no debería considerarse una materia competencial, so pena de olvidar su componente democrático. De hecho, su contenido último debería fijarse en la Constitución como mecanismo de garantía de la autonomía local, ya que la escasez de las previsiones constitucionales al respecto han sido enormemente problemáticas

Precisamente, esta parquedad constitucional fue uno de los puntos de partida de la ponencia del profesor Ignacio González García. Las relaciones intergubernamentales son fundamentales para el adecuado funcionamiento de cualquier Estado descentralizado, sin embargo, la normativa ha sido defectuosa y ha faltado voluntad política. No en vano, esta falta de voluntad política explica que la Conferencia de Presidentes no haya obtenido los resultados que cabría esperar, a pesar de que el reglamento interno de la Conferencia, aprobado en 2009, supusiera, a juicio del profesor Ignacio González, un indudable avance.

Esta falta de voluntad política se une a las deficiencias de la normativa referida a la cooperación, destacando tanto el conocido art. 145.2 CE como las últimas reformas estatutarias. En este sentido, el profesor Ignacio González criticó la diversidad y las deficiencias de las regulaciones coexistentes sobre el papel de los parlamentos autonómicos en este campo. Tan solo dos estatutos de autonomía, el de Cataluña y de Extremadura, tomaron en cuenta, en cierta medida, la distinción entre funciones parlamentarias y ejecutivas para concretar la intervención del parlamento autonómico. Sin embargo, solo este criterio permitiría compatibilizar la importancia democrática de los parlamentos autonómicos con la flexibilidad que necesita la cooperación.

El punto de partida de la última intervención fue también el principio democrático, en cuanto savia de la autonomía política. Como recordó la profesora Maribel González Pascual, los niveles europeo, estatal y regional están entrelazados, hecho no explícitamente reconocido por nuestra Constitución.

No cabe negar que la participación de las comunidades autónomas en la UE ha ido en aumento, pero sigue siendo insuficiente. La falta de una cultura política del acuerdo y de la cooperación ha conllevado que los foros europeos solo se hayan abierto por el gobierno central a las comunidades autónomas cuando los gobiernos autonómicos han sido particularmente fuertes. No se han tenido en cuenta las vicisitudes del sistema europeo, sino los resultados electorales coyunturales en las elecciones autonómicas y generales. Este recelo hacia la participación autonómica en la UE se ha mantenido incluso a pesar del altísimo rendimiento que han tenido los acuerdos del 2004. Aun más, en los últimos años se ha pedido la retirada de las oficinas y delegaciones autonómicas en Bruselas, sobre la base de argumentos estrictamente presupuestarios.

Sin embargo, esta posición desoye las exigencias del principio democrático, la realidad del adecuado funcionamiento de dichas oficinas y, además, es altamente problemático en la actualidad a la luz de la reforma de la gobernanza da económica europea. Precisamente ese fue el punto final de la última ponencia y el aspecto más señalado por las comunicaciones y por el debate final.

El sistema autonómico y el local están siendo sometidos a una enorme presión como consecuencia de las medidas tomadas como respuesta a la llamada crisis de la deuda soberana. Resulta absolutamente indispensable mejorar la participación autonómica en Europa, fomentar una cultura política basada en el acuerdo, la cooperación y la lealtad entre los poderes públicos. Asimismo, sería conveniente reformar la Constitución y, desde luego, parece imprescindible hacer un fuerte esfuerzo doctrinal para responder al complejo momento actual. Es una exigencia, en definitiva, del principio democrático.

Maribel González Pascual

Profesora agregada de derecho constitucional de la Universitat Pompeu Fabra