Amb motiu de la celebració el proper 24 de maig de 2015 de les eleccions als parlaments de 13 comunitats autònomes i a les assemblees de les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla, el blog de la Revista catalana de dret públic inicia la publicació, des d’ara fins al maig, de cròniques sobre la legislatura que ara acaba. Professors d’universitats de cada comunitat autònoma i altres iuspublicistes coneixedors del dret autonòmic fan un balanç de l’activitat institucional i legislativa, de la conflictivitat competencial davant el Tribunal Constitucional i de les relacions de cooperació, a més d’altres aspectes rellevants de la vida politicojurídica de cada comunitat autònoma durant els darrers quatre anys.
Las elecciones de 22 de mayo de 2011 no alteraron el tradicional mapa político riojano, si bien el apoyo obtenido en esta ocasión por el PP o, en sentido inverso, el retroceso del PSOE alcanzó niveles históricos. Con una amplia ventaja se reeditó pues la tradicional mayoría parlamentaria absoluta del PP riojano y su líder, Pedro Sanz Alonso, fue elegido por quinta vez consecutiva presidente de la CA de la Rioja. El PP recuperó además el Ayuntamiento de Logroño que, en 2007, pasó al PSOE gracias a un acuerdo suscrito entre éste y el Partido Riojano.
Así las cosas, el Ejecutivo de esta Comunidad no ha tenido especiales dificultades para llevar adelante sus iniciativas políticas, sin que, por lo demás, dentro del ámbito ordinario de las relaciones Parlamento-Gobierno quepa destacar ningún hito especial.
En esta ya VIII Legislatura el Parlamento riojano ha aprobado 34 leyes. Dejando al margen las consabidas de presupuestos y medidas fiscales, la media anual ha sido de 5, cifra nada desdeñable en el concreto contexto de una CA de su dimensión. Concretamente, en los años 2011, 2012 y 2014 se aprueban un total de 7 leyes. En el año 2013 la cifra se eleva hasta 13, pero conviene advertir inmediatamente que este significativo incremento responde al hecho de que 5 de las mismas son de mero reconocimiento de colegios profesionales, ejemplificando —dicho sea de paso— un fenómeno que parece imparable en el ámbito autonómico, cual es la creación casi constante e indiscriminada de nuevos colegios profesionales vinculados a titulaciones y ámbitos de lo más variopinto.
En el plano material, en el primer año de legislatura se aprueba la Ley 2/2011, de 1 de marzo, de autoridad del profesor y de la convivencia en los centros educativos de la Comunidad Autónoma de La Rioja, la cual, dentro del amplio debate social que venía suscitando la necesidad de reforzar el respeto a la figura de los profesores y el grado de disciplina en los centros docentes, ha optado —al igual que otras CCAA— por la vía de reconocer, a tal fin, la condición de autoridad pública a todos los profesores que prestan sus servicios en los centros públicos y privados concertados y extender a sus manifestaciones la presunción de veracidad. Destacable también es en este año la aprobación de la Ley 3/2011, de 1 de marzo, de prevención, protección y coordinación institucional en materia de violencia en La Rioja. En relación con la violencia de género ésta era una de las pocas CCAA en donde no se contaba con desarrollo legislativo al respecto.
Como cabía esperar, la situación de crisis económica —aun cuando los datos macroeconómicos en La Rioja han sido en general, y como suele ser habitual, superiores a la media estatal y entre los mejores de las CCAA— ha centrado también un buen número de las leyes aprobadas en esta legislatura. De hecho, en 2012, la práctica totalidad de la actividad legislativa autonómica se explica o fundamenta en dicha razón. En este sentido, al margen de la adaptación del ordenamiento jurídico riojano a las disposiciones emanadas del famoso Real Decreto-ley 20/2012 (a ello se dedicó la Ley 5/2012), los objetivos de estabilidad presupuestaria y de reducción de su déficit han motivado un significativo recorte en la estructura institucional y administrativa riojana. Se han suprimido organismos públicos y se ha habilitado al Gobierno para que, mediante decreto, continúe esa labor cuando lo juzgue oportuno (Ley 2/2012), se ha suspendido el funcionamiento del Consejo Económico y Social (Ley 3/2012), y se ha reformado la institución del Defensor autonómico en un sentido que a la postre es también de signo reductor (Ley 4/2012).
En 2013, esta línea legislativa tuvo además una señalada continuidad en la Ley 9/2013, de 21 de octubre, de suspensión de la Ley 6/2006, de 2 de mayo, del Defensor del Pueblo Riojano (reformada, como acabamos de ver, tan sólo un año antes). Las razones esgrimidas aquí fueron nuevamente la especial necesidad de austeridad y de eliminación de duplicidades en aquéllos momentos. Al margen de la valoración política de la medida —adoptada, como es sabido, también en alguna otra CA— y su concreta incidencia en la garantía y protección de los derechos del ciudadano, interesa resaltar la singularidad de la técnica legislativa empleada. Seguramente, a fin de tener que evitar en un futuro proceder a una nueva aprobación, no se derogó la Ley 6/2006, de 2 de mayo, sino que se “suspende su vigencia” (ese es el sólo objeto de su artículo único).
En definitiva, la CAR, como vemos, se ha sumado en esta legislatura —veremos más abajo también un intento de reforma estatutaria con similar orientación en algún aspecto— a otras en la idea de la necesidad de reducir la estructura institucional autonómica, la cual, al hilo de la grave situación económica, ha sido objeto de numerosas críticas, especialmente en relación a su sobredimensión. El tema, de gran calado y en el que es imposible generalizar, desborda obviamente esta breve reseña, pero siquiera de pasada cabe apuntar que con bastante frecuencia este tipo de juicios, opiniones o medidas adolecen de cierto voluntarismo político, echándose de menos un mayor grado de reflexión y fundamentación, dada también la profundidad de sus efectos.
Pese a lo anterior, en 2013, la actividad legislativa no se monopolizó ya como en 2012 por la situación de crisis y cabe destacar la aprobación de dos leyes de indudable peso: Ley 11/2013, de 21 de octubre, de Hacienda Pública y la Ley 5/2013, de 12 de abril, para la defensa de los consumidores. Respecto a la primera, la CAR carecía hasta su aprobación de una regulación legal específica. Por su parte, con la Ley de consumidores riojana desaparece lo que era una excepción en el panorama autonómico, ya que La Rioja era la única CA que no contaba con una Ley en la materia. Igualmente, hay que citar la Ley 7/2013, de 21 de junio, por la que se regula la prohibición en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja de la técnica de la fractura hidráulica como técnica de investigación y extracción de gas no convencional. El famoso y polémico “fracking”. La Ley riojana, al igual que antes la Ley cántabra 1/2013, de idéntico objeto, motivaron la interposición por parte del presidente del Gobierno de sendos recursos de inconstitucionalidad, que han acabado con una declaración de inconstitucionalidad y nulidad de las mismas, por invasión de las competencias del Estado del 149.1.13 y 25.
En 2014, se aprobó la Ley 2/2014, de 3 de junio, de medidas para la garantía y la continuidad de los servicios públicos en la CAR, la cual, en el contexto de la problemática que está suscitando la aplicación de la LRSAL, ordena de momento la continuidad en el ejercicio de las competencias que las entidades locales tenían atribuidas antes de la entrada en vigor de la misma. Destaca también la aprobación de la Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de transparencia y buen gobierno de La Rioja. La norma riojana no ha creado empero un órgano específico de trasparencia y, en cuanto al procedimiento de acceso a la información, se atiene al establecido en la Ley estatal. En el ámbito del impulso de la administración electrónica, se enmarca la Ley 5/2014, de 20 de octubre, de administración electrónica y simplificación administrativa. La CAR, al igual que otras CCAA, ha optado por dar rango legal a la regulación de esta materia.
Por último, en 2015 —con la vista puesta ya casi en exclusiva en las elecciones—, a fecha de 1 de marzo, no se ha aprobado todavía ninguna nueva ley, si bien antes del final de la legislatura parece que verá la luz un texto legal, que se está ahora tramitando por procedimiento de urgencia, dirigido a “blindar”, en la denominación de origen Rioja, los derechos de plantación de viñedo, frente a los anunciados próximos reglamentos comunitarios de tenor liberalizador.
La reforma del vigente Estatuto de Autonomía de La Rioja ha sido, una vez más —puesto que recordemos que los primeros trabajos comenzaron en 2005—, objetivo señalado de esta VIII Legislatura. Ya durante la campaña, todos los partidos políticos riojanos anunciaban nuevamente su compromiso con dicha reforma, que durante las dos legislaturas anteriores había permanecido relegada en una especie de letargo parlamentario, justificado desde el Gobierno autonómico por la necesidad, primero, de esperar al pronunciamiento del TC sobre el Estatuto catalán y, tras el mismo, por la proximidad de las elecciones autonómicas de 2011.
Pues bien, el hecho es que en 2013 la cuestión de la reforma estatutaria se reactivó y volvió a tener notable visibilidad pública y política, no por reactivación o impulso del proceso general de reforma teóricamente en marcha, sino por la presentación de una Proposición de Ley de reforma del EAR por parte del Grupo Parlamentario Popular. Dicha iniciativa se limitaba así a proponer cinco modificaciones concretas del Estatuto con el fin de, en primer lugar, reducir el número de miembros de la Cámara autonómica; en segundo lugar, eliminar la actual exigencia estatutaria (art. 19.1.l) de que los senadores designados por la CAR deban mantener la condición de diputados; en tercer lugar, introducir una cláusula que limite a dos los mandatos presidenciales; en cuarto lugar, establecer un número máximo de diez consejeros; y, por último, además de ampliar la regulación de la delegación legislativa, incorporar al ordenamiento jurídico riojano la figura de los decretos-leyes.
No obstante, ha sido la propuesta de reducción del número de diputados, que bien cabe sumar a la línea legislativa de recorte institucional autonómico antes descrita, la que ha acaparado el debate político sobre esta reforma y centrado la oposición del resto de formaciones políticas riojanas. De suerte que, tras su tramitación parlamentaria, el 30 de septiembre de 2014 la iniciativa de reforma fue finalmente rechazada por la Cámara riojana.
En el ámbito conflictual, además de la ya referida cuestión del “fracking” y de otras controversias de marcado perfil competencial, cabría aludir básicamente a tres asuntos:
En primer lugar, es conocido el tradicional conflicto que, tanto en el orden político como en el jurisdiccional, ha venido provocando el ejercicio de la potestad tributaria de los tres territorios forales del País Vasco con las comunidades autónomas limítrofes y, de forma muy sobresaliente, con la CAR. La Rioja ha venido así recurriendo un gran número de normas fiscales vascas tanto en la jurisdicción nacional como en la europea. En 2011, en relación a un particular grupo de medidas fiscales adoptadas por dichos territorios en los años 90 que, en conjunto, se han venido conociendo como las “vacaciones fiscales vascas”, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea confirmó definitivamente su carácter de ayudas ilegales, lo que a su vez supuso el cierre a la posibilidad de eludir o mitigar la obligación ya impuesta con anterioridad por la Comisión europea al Reino de España de su recuperación. Justamente, la dilación en dicha recuperación (finalmente verificada en 2013), motivó en 2014 la condena a España por parte del TJ y la imposición de una multa de 30 millones de euros, si bien será la CA vasca quien deberá hacerse cargo de la misma.
Desde el Gobierno riojano ello se ha valorado como una nueva confirmación de la jurisdicción europea del agravio y perjuicio que la potestad tributaria vasca supone para la CAR. La fricción en este ámbito es una constante entre ambas CCAA, últimamente centrada en las diversas rebajas aprobadas del tipo impositivo estatal del Impuesto de Sociedades y en el llamado blindaje del concierto económico vasco, pendiente de resolución en la jurisdicción constitucional.
En segundo lugar, a finales de 2011 se mantuvo un duro enfrentamiento político entre la CAR y la CA vasca, en relación con la prestación de servicios sanitarios por la primera a la población residente en los municipios vascos limítrofes (Rioja Alavesa), llegándose incluso a suspender dicha prestación, en tanto no se llegase a un acuerdo sobre su compensación económica. La cuestión, que rápidamente se extendió a otras CCAA con problemáticas similares (convirtiéndose en tema de debate a nivel nacional), fue finalmente resuelta en diciembre de 2011 a través de un Acuerdo de colaboración transitorio, al que siguieron otros dos acuerdos en marzo de 2012 y septiembre de 2013, y un Convenio en 2014.
En cualquier caso, conviene no olvidar que detrás de la consecución de estos acuerdos estuvo la creación de un Fondo de Garantía Asistencial de ámbito nacional, destinado a financiar y compensar este tipo de servicios (art. 3 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones), complementado luego con la DA septuagésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 (Fondo de Cohesión Sanitaria). El pago estatal de los saldos positivos resultantes parece haber zanjado un problema que, siendo de naturaleza organizativo-financiera, acababa por repercutir en derechos básicos de la persona, en un ámbito tan delicado y sensible como es la salud.
En tercer y último lugar, la aprobación de la Ley 3/2010, de 10 de marzo, por la que se aprueba la alteración de los términos municipales de Torremontalbo y Uruñuela, a pesar de su aparentemente escasa transcendencia, puso de manifiesto algunos aspectos de interés jurídico más general.
Sobre la base de lo dispuesto en el art. 19 de su EA, la competencia en materia de “alteración de términos municipales” se ha venido ejerciendo por la CAR —siendo una excepción en el panorama autonómico—, a través de una ley de su Parlamento, la cual cierra formalmente un procedimiento a todas luces de carácter administrativo y, por ende, reduce sustancialmente las posibilidades de control judicial.
En el caso de la Ley citada, atendiendo a una petición del Ayuntamiento de Uruñuela, se inició un procedimiento de alteración de términos municipales, a fin de segregar una parte del municipio de Torremontalbo y agregarlo al primero citado. Ello privó al ayuntamiento de Torremontalbo, que es a priori el municipio perjudicado y el que se opuso a esta segregación, de la posibilidad de instar el control de la jurisdicción contenciosa-administrativa, llevándole a su vez a tratar de buscar el amparo del TC a través del planteamiento de un conflicto en defensa de la autonomía local, aun a sabiendas de que la naturaleza y ámbito de éste no encajaba del todo con el supuesto de hecho dado. No obstante, el TC admitió a trámite este conflicto, que ha quedado resuelto en la STC132/2014, de 22 de julio.
El TC confirma la legitimación del ayuntamiento de Torremontalbo para suscitar este conflicto, entendiendo que materialmente estamos ante el único destinatario de la Ley [art. 75 ter 1.a) de la LOTC], siendo además el único medio de defensa que tendría disponible. Ahora bien, en el asunto de fondo, el TC, teniendo en cuenta el limitado marco de este proceso y la imposibilidad de considerar como canon de validez de la ley impugnada otra ley autonómica, no aprecia vulneración alguna de la autonomía local. En su seno no cabe además entrar en la eventual lesión de la tutela judicial efectiva que esta ley singular y autoaplicativa podría implicar —y que la Sentencia no descarta— al cerrar el control de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Para acabar estos trazos, a grandes rasgos, de la VIII Legislatura en la CAR puede ser de utilidad constatar cómo, aun con las reservas propias de tratarse de arenas político-electorales muy distintas, el habitual panorama electoral riojano se ha desdibujado significativamente si se observan los resultados de las elecciones al Parlamento europeo de 2014, que no han sido muy distintos de los producidos a nivel estatal. PSOE y PP pierden también en La Rioja prácticamente el 30% de los votos (un 16,69% el primero y un 12,24% el segundo), aunque suman todavía en esta comunidad el 62% del total. “Podemos” alcanza un porcentaje de votos del 7,48%. UPyD pasa del 3,09% obtenido en 2009 al 8,98%. Izquierda Unida obtiene ahora el 8,11%, frente al 1,87% anterior. Y por último “Ciudadanos” alcanza el 2,25%.
Amelia Pascual Medrano
Profesora titular de derecho constitucional de la Universidad de La Rioja