1. El passat 5 de març el Tribunal Constitucional va dictar sentència (STC 46/2015, BOE de 9 d’abril de 2015), per la qual es van declarar inconstitucionals determinades disposicions de la Llei 24/2009, de 23 de desembre, del Síndic de Greuges (DOGC de 30 de desembre de 2009). La sentència resol així un recurs d’inconstitucionalitat presentat pel Defensor del Poble el 24 de març de 2010,[1] respecte d’aquest recurs, val a dir que el Govern de l’Estat no va considerar oportú formular cap tipus d’al·legacions. Les disposicions objecte del recurs es poden ordenar, com fa el mateix Tribunal Constitucional, en dos grups: d’una banda, les relatives a la consideració del caràcter “exclusiu” de l’activitat de supervisió del Síndic de Greuges respecte de l’activitat de l’Administració de la Generalitat i organismes que en depenen i de l’activitat de l’Administració local de Catalunya i organismes que en depenen; i, d’altra banda, respecte de l’atorgament al Síndic de Greuges de la condició d’Autoritat Catalana per a la Prevenció de la Tortura i Altres Tractes o Penes Cruels, Inhumanes o Degradants (d’ara en endavant, Autoritat Catalana per a la Prevenció de la Tortura), a l’empara del que estableix el Protocol facultatiu de la Convenció de les Nacions Unides contra la Tortura i Altres Tractes o Penes Cruels, Inhumanes o Degradants (d’ara en endavant, Protocol facultatiu). Aquest segon aspecte és el que ens interessa especialment i en el que es focalitza aquest comentari.
2. En tot cas, pel que fa a les altres disposicions objecte de recurs (articles 3.1, 26.b, 26.c i 78 de la Llei 24/2009), n’hi ha prou a indicar aquí que el Tribunal Constitucional ja es va pronunciar sobre l’aspecte central que es planteja com a tatxa d’inconstitucionalitat quan va resoldre els recursos contra l’Estatut d’autonomia de Catalunya. La qüestió central –als nostres efectes– era l’incís “amb caràcter exclusiu” que figurava a l’article 78.1 EAC respecte de la supervisió per part del Síndic de Greuges de l’Administració de la Generalitat i de l’Administració local i dels organismes dependents. En efecte, era aquest pretès “caràcter exclusiu” el que el Tribunal Constitucional va denegar tant en la sentència sobre l’Estatut en resoldre les impugnacions del diputats del Partit Popular (STC 31/2010, de 28 de juny de 2010, FJ 33), com en la sentència, també sobre l’Estatut, que resolia la impugnació del Defensor del Poble (STC 137/2010, de 16 de desembre de 2010, FJ.7). En aquelles ocasions, el Tribunal va deixar clarament assentat que l’article 54 CE quan estableix que el Defensor del Poble “podrà supervisar l’activitat de l’Administració” es refereix a totes les administracions –a tots els poders públics– i no sols a l’Administració general de l’Estat. En conseqüència, al Síndic de Greuges no se li pot atribuir l’exclusivitat de la supervisió de l’administració autonòmica, en tots els seus ordres. Consegüentment, amb aquests antecedents, en la sentència que ara ens ocupa el Tribunal Constitucional s’ha limitat a considerar que aquest grup d’impugnacions als esmentats articles de la Llei 24/2009 ja havien quedat resoltes en les anteriors sentències, que havien depurat ja l’expressió “amb caràcter exclusiu” de l’article 78.1 EAC.
3. El nostre interès se centra en el que considerem més rellevant de la sentència respecte de la inconstitucionalitat de la dimensió internacional del Síndic de Greuges com a Autoritat Catalana per a la Prevenció de la Tortura a l’empara del Protocol facultatiu (art. 1.b i títol VIIIè de la Llei 24/2009). A aquests efectes, la resta d’aquest comentari s’ordena, doncs, en primer lloc, amb una anàlisi sumària de l’abast del Protocol facultatiu i, en especial, de la previsió sobre la institució dels mecanismes nacionals de prevenció de la tortura (d’ara en endavant MNP); en segon lloc, s’aborden algunes reflexions pertinents sobre l’abast i els límits de l’acció exterior autonòmica, que resulten claus en el judici de constitucionalitat; finalment, en tercer lloc, es comenten aquestes consideracions en relació amb el contingut d’aquesta sentència.
4. De ben antuvi, convé situar dues idees de partida: d’una banda, cal recordar el reconeixement del dret humà a no ser sotmès a tortura ni a d’altres abusos, expressat ja des de la Declaració Universal de Drets Humans de 1948 (quan s’estableix que “Ningú serà sotmès a tortures ni a penes o tractes cruels, inhumans o degradants”) i que ha estat desenvolupat en altres convenis internacionals i recollit en la majoria d’ordenaments interns (com ho fa, en l’ordenament intern espanyol, l’article 15 de la Constitució i els articles 174 i següents del Codi penal). La segona consideració prèvia és que el concepte de tortura implica que aquests comportaments són infligits per un funcionari públic o una persona en exercici de les funcions públiques sobre persones privades de la seva llibertat, sigui aquesta privació originada pel motiu que sigui. [2] Sota aquesta perspectiva, i més enllà del que preveu l’ordenament jurídic espanyol, per lluitar per l’eradicació de la tortura en el pla internacional es va adoptar l’any 1984 la Convenció de les Nacions Unides contra la Tortura i Altres Tractes o Penes Cruels, Inhumanes o Degradants (BOE de 9 de novembre de 1987) i l’any 1987 es va adoptar també el Conveni Europeu per a la Prevenció de la Tortura i de les Penes o Tractes Inhumans o Degradants (BOE de 5 de juliol de 1989). Aquests convenis contenen una construcció conceptual del delicte de tortura i estableixen tant les obligacions dels estats de cara a la seva repressió a escala nacional i internacional, així com mecanismes per verificar-ne el compliment i, en el cas del Conveni europeu, un mecanisme de visites –amb l’autorització de l’Estat– als llocs on hi hagi persones privades de llibertat. És aquest tipus de segon mecanisme, amb un especial caràcter dual, el que s’estableix en el Protocol facultatiu a què ens estem referint.
5. El Protocol facultatiu fou adoptat, després d’un llarg procés de negociació –que, de fet, es va iniciar fins i tot abans de l’adopció del Conveni contra la Tortura–, el 18 de desembre de 2002 [3] i va entrar en vigor de manera general i per a Espanya el 22 de juny de 2006 (BOE d’1 de juliol de 2006). Convé subratllar, en aquest moment, algunes de les seves característiques essencials. En primer lloc, el seu caràcter d’instrument internacional destinat exclusivament a la prevenció de la tortura de manera directa mitjançant l’establiment d’un sistema de visites periòdiques. En segon lloc, que aquest sistema s’estableix en forma d’un sistema “dual” o de “doble pilar”, de tal manera que a les visites que pot dur a terme un nou òrgan internacional que s’estableix en el Protocol facultatiu (el Subcomitè de Prevenció de la Tortura, SPT), s’hi afegeixen també les visites que, sense avís previ, poden dur a terme els MNP que els estats parts en el Protocol facultatiu tenen l’obligació “de mantenir, designar o crear”. Aquest darrer aspecte és el que ens interessa perquè en el Protocol facultatiu, d’una manera absolutament innovadora, es va establir l’obligació de creació d’uns òrgans nacionals regulats per normes internacionals (per bé que s’atorga molta flexibilitat als estats) i que s’han d’ocupar de supervisar la correcta aplicació de normes internacionals. Els estats parts en el Protocol facultatiu poden optar per designar com a MNP a un òrgan ja existent o crear-ne un de nou o establir un únic mecanisme per tot el país o designar-ne diversos, ja sigui en funció de criteris territorials o temàtics. La major part d’estats han designat com a MNP una institució nacional de drets humans en les seves diverses formes (comissions nacionals de drets humans o defensories del poble) i només alguns estats han designat diversos MNP. Alguns d’aquests ho han fet sobre la base del que podríem anomenar criteris territorials o han designat nous òrgans que agrupen mecanismes de caràcter local o regional. [4] De fet, l’article 17 del Protocol facultatiu, que estableix aquesta obligació pels estats part de mantenir, designar o crear MNP preveu expressament que “Els mecanismes establerts per entitats descentralitzades es poden designar mecanismes nacionals de prevenció, als efectes del present Protocol, si s’ajusten a les seves disposicions”.
6. En el cas espanyol, la Llei orgànica 1/2009, de 3 de novembre (BOE de 4 de novembre de 2009), al mateix temps que modificava diverses disposicions de la Llei orgànica del Poder Judicial va introduir una disposició final única a la Llei orgànica 3/1981, de 6 d’abril, del Defensor del Poble (BOE de 7 de maig de 1981) per la que s’atribueixen al Defensor del Poble les funcions de Mecanisme Nacional de Prevenció de la Tortura de conformitat amb el Protocol facultatiu. Més enllà de la tècnica legislativa d’aprofitar una modificació legal per operar una modificació a una altra llei gens relacionada amb l’anterior, el que quedava clar és que es designava un MNP amb caràcter únic, que estaria assistit per un Consell Assessor. Certament, abans d’aquesta designació del MNP espanyol hi va haver diversos debats sobre la conveniència de designar un o més MNP i sobre quina estructura podria tenir (aprofitant institucions ja existents com el Defensor del Poble o un consorci entre aquest i els comissionats parlamentaris autonòmics o creant noves institucions amb participació de la societat civil i seguint els principis de París sobre las institucions nacionals de promoció i protecció dels drets humans), [5] però la decisió estatal –probablement, poc i mal negociada– va ser designar exclusivament al Defensor del Poble i així es va notificar a l’Alt Comissionat de les Nacions Unides pels Drets Humans. En aquest context, i poques setmanes després de la designació del MNP espanyol, la Llei 24/2009 va atribuir al Síndic de Greuges la consideració d’Autoritat Catalana per a la Prevenció de la Tortura, a l’empara del Protocol facultatiu. La Llei establia (títol VIIIè de la Llei, arts. 68 a 77), en aquest sentit, les competències, l’àmbit i els principis d’actuació, les funcions, l’equip del treball i la creació d’un consell assessor d’experts independents, alguns d’ells nomenats a proposta de les organitzacions no governamentals de defensa dels drets humans. El que convé subratllar és que l’adopció de la Llei catalana es va fer sense un consens previ amb l’Estat que facilités aquest reconeixement, aquesta designació i la pertinent notificació a les instàncies internacionals. El mateix Síndic de Greuges, en el seu informe, reconeix que encara està pendent el reconeixement d’aquesta consideració de MNP per part de l’Estat i, així mateix, el Govern de la Generalitat, en les seves al·legacions en el recurs que ha estat objecte d’aquesta sentència, reconeix que correspon als estats establir un o diversos MNP i que és l’Estat, en tant que subjecte internacional, el que n’ha de comunicar formalment la designació a l’organisme competent de les Nacions Unides. [6]
7. En la mesura que el que es planteja és, doncs, un aspecte relatiu a l’acció exterior de l’Estat i a les capacitats de projecció internacional de la Generalitat de Catalunya convé referir-se, ara, a aquesta dimensió. El Tribunal Constitucional ha establert clarament –i la doctrina així ho ha recollit de manera generalment pacífica– la possibilitat d’una acció exterior o de projecció internacional de les comunitats autònomes i també n’ha establert clarament i reiteradament els seus límits. [7] En efecte, després d’uns primers enfocaments jurisprudencials més tancats, a partir de la STC 165/1994, de 26 de maig, el Tribunal Constitucional ha establert, d’una banda, que les relacions internacionals, competència exclusiva de l’Estat en virtut de l’article 149.1.3 CE, són les relacions d’Espanya com a subjecte de dret internacional amb altres estats independents i sobirans i amb les organitzacions internacionals, i estan regides pel dret internacional. No obstant això, les comunitats autònomes poden dur a terme, com a part de l’exercici de les seves competències, activitats amb projecció exterior; d’altra banda, l’acció exterior autonòmica no pot comportar, en cap cas, l’assumpció de la representació de l’Estat a l’exterior, la formalització de tractats internacionals amb altres estats o organitzacions internacionals, la generació, directa o indirecta, d’obligacions o responsabilitats internacionalment exigibles a l’Estat, així com no poden incidir o perjudicar la política exterior que dirigeix el Govern. I, per últim, dins de la competència estatal, se situa la possibilitat d’establir mesures que regulin i coordinin les activitats amb projecció externa de les comunitats autònomes, per tal d’evitar o corregir eventuals perjudicis sobre la direcció i posada en execució de la política exterior que correspon en exclusiva a l’Estat. Aquest plantejament ha estat recollit en diverses sentències del Tribunal Constitucional, epítom de les quals és la mateixa STC 31/2010 sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya (FJ.125), i es reitera també clarament en la sentència que ara es comenta (FJ 4). De fet, aquesta doctrina jurisprudencial s’ha convertit també en una previsió legal en estar recollida a l’art. 11.3 de la Llei 2/2014, de 25 de març, de l’Acció i del Servei Exterior de l’Estat (BOE de 26 de març de 2014).
8. Doncs bé, sobre la base d’aquestes consideracions, el Tribunal Constitucional ha declarat inconstitucionals la part central de les disposicions del títol VIIIè de la Llei 24/2009, que estableixen aquesta condició del Síndic de Greuges com a Autoritat Catalana de Prevenció de la Tortura (FJ.4). El plantejament de l’Alt Tribunal és meridianament clar: només l’Estat té la competència per a designar el MNP i per decidir si n’hi ha d’haver un o diversos, i això forma part integrant del nucli essencial de la competència exclusiva en matèria de relacions internacionals a què es refereix l’article 149.1.3 CE. Dit d’altra manera, aquesta designació no la pot fer una llei autonòmica, per molt que l’art. 196.4 EAC estableixi que la Generalitat ha d’adoptar les mesures necessàries per executar les obligacions derivades dels tractats internacionals, en la mesura –com diu el Tribunal– que aquesta disposició “no es la consagració de cap títol competencial”, sinó un deure de la Generalitat conseqüència de la exclusivitat estatal. Hi afegeix el Tribunal que és insostenible la tesi que l’Estat té “l’obligació de comunicar” a les instàncies internacionals la designació feta per la Comunitat Autònoma, ja que això significaria que aquesta podria imposar a l’Estat “obligacions internacionals” i la corresponent “responsabilitat internacional” pel funcionament d’un mecanisme que l’Estat no ha designat, aspectes que –llevat que s’hagués acordat– excedirien els límits constitucionals de l’acció exterior autonòmica.
9. Alguns han volgut veure en aquesta sentència un nou atac a l’autonomia i un nou pas en la recentralització de l’Estat; altres hi han volgut veure una debilitació de la lluita contra la tortura;[8] però, al meu entendre, cal analitzar el tema amb una mica més de repòs i serenor. D’una banda, els arguments jurídics respecte de l’acció exterior autonòmica són clars i inqüestionables i reiteren una doctrina plenament establerta, reconeguda i acceptada. D’altra banda, no s’anul·len tots els articles del títol VIIIè i, per tant, el Síndic pot seguir realitzant tasques de prevenció de la tortura i no hi ha cap inconvenient perquè el Parlament de Catalunya confereixi al Síndic de Greuges competències en matèria de supervisió dels centres de privació de llibertat que siguin titularitat de l’Administració de la Generalitat o de l’Administració local i dels seus organismes dependents, malgrat que aquesta competència supervisora no pugui tenir, com hem dit, “caràcter exclusiu”. Fins i tot, malgrat el que diu el Tribunal Constitucional, crec que no hi hauria d’haver cap inconvenient jurídic perquè es pogués utilitzar la denominació Autoritat Catalana per a la Prevenció de la Tortura, sempre que no fos una denominació i una atribució de competències “a l’empara” del que disposa el Protocol facultatiu. En aquest sentit, i aquest és, al meu entendre, la prioritat en termes d’efectivitat, és que el Síndic de Greuges ha de seguir fent la tasca de visites preventives i de supervisió de centres de detenció de titularitat autonòmica per tal de prevenir supòsits de tortura i altres abusos, igual que el Defensor del Poble també pot supervisar aquests centres i, de fet, així ho ha fet i així ho incorpora en el seus informes.[9] El que en termes constitucionals no pot fer el Parlament de Catalunya és atribuir-se una competència que, en virtut del Protocol facultatiu, correspon als estats parts, com és la de designar el o els MNP. Com he dit abans, el mateix Síndic de Greuges en els seus informes i els lletrats del Govern de la Generalitat en les seves al·legacions reconeixen que feia falta que l’Estat en fes la notificació internacional, però la consideració que aquesta comunicació estatal era una obligació que derivava d’una llei autonòmica em fa l’efecte que no s’aguantava i resultava, com a mínim, poc raonable.
10. En definitiva, el que vull dir és que pot haver-hi una Autoritat Catalana per a la Prevenció de la Tortura, per què no?, però que en cap cas es pot considerar com a MNP en el sentit del Protocol facultatiu si abans no s’assoleix, per via de negociació, l’acord de l’Estat per designar aquest mecanisme com a tal. L’aspecte que crec que és veritablement prioritari és l’efectivitat de totes les mesures possibles i de tots els controls necessaris per tal d’evitar i prevenir situacions absolutament inacceptables com les tortures i altres abusos. En la prevenció de la tortura és més important, a parer meu, l’efectivitat que la mera aparença, visibilitat o la pretensió d’una imatge internacional. Si no hi ha l’acord de l’Estat, la pretesa dimensió internacional del Síndic de Greuges no és més que un excés –irreal– de voluntarisme, sense cap efecte jurídic en el pla internacional. Depèn de la voluntat de l’Estat i aquesta voluntat s’ha de conformar a partir dels consensos previs i de la negociació per trobar la fórmula, ja sigui un únic MNP, diversos o un model mixt o consorciat. Resulta, a més, una obvietat remarcar el deure general de col·laboració que necessàriament ha de presidir les relacions entre l’Estat i els comunitats autònomes i això resulta especialment predicable –per una simple raó d’efecte útil– als comissionats parlamentaris per a la defensa dels drets humans; i aquí és on tant el Síndic de Greuges com el Defensor del Poble han estat fins al moment incapaços d’arribar a acords de coordinació i cooperació.
11. La impressió que queda de tot plegat és que quan es va plantejar l’atribució d’aquesta condició al Síndic de Greuges no es va negociar prou ni es va assegurar la prèvia acceptació per part de l’Estat per facilitar-ne la seva designació; potser es va confiar que el Govern de l’Estat donaria per bons els fets consumats i, de fet, el Govern de l’Estat no va impugnar la Llei 24/2009 davant del Tribunal Constitucional i, per tant, aquestes disposicions no van ser suspeses en cap moment. Però sí que ho va fer el Defensor del Poble i això ha derivat en aquesta sentència. Crec que, com passa en d’altres ocasions, els problemes polítics s’han de resoldre políticament i no resulta operatiu residenciar-los en els tribunals com si fossin exclusivament problemes jurídics. Em temo molt, a més, que en tot aquest enrenou hi ha hagut també, probablement, excessos de gelosies i excessius afanys protagonistes per part dels titulars en cada moment de les respectives institucions, que no són més –i així ho haurien d’entendre en tot moment– que alts comissionats parlamentaris al servei dels ciutadans per defensar els drets fonamentals i les llibertats públiques.
Xavier Pons Rafols
Catedràtic de dret internacional públic
Universitat de Barcelona
[1] Sent titular d’aquesta institució, Enrique Múgica Herzog (qui ho fou del 2000 al 2010), i que, com es recordarà, va provocar diverses polèmiques polítiques i va promoure la presentació d’un recurs d’inconstitucionalitat contra l’Estatut d’autonomia de Catalunya.
[2] En l’article 4.2 del Protocol facultatiu s’entén per privació de llibertat “qualsevol forma de detenció o empresonament o de custòdia d’una persona, per ordre d’una autoritat judicial o administrativa o d’una altra autoritat pública, en una institució pública o privada de la qual no pugui sortir lliurement”. Això inclou, de manera no exhaustiva, dependències policials, centres penitenciaris, centres sanitaris, sociosanitaris i de salut mental, centres de protecció de menors, centres d’internament d’estrangers i demandants d’asil, quarters militars i de la guàrdia civil, zones de trànsit en fronteres, ports i aeroports i mitjans de transport civils i militars amb persones detingudes o sota custòdia.
[3] Mitjançant la Resolució 57/199, de l’Assemblea General de les Nacions Unides, de 18 de desembre de 2002, amb 127 vots a favor, 42 abstencions i només 4 vots en contra (Nigèria, Illes Marshall, Palau i els Estats Units).
[4] Per exemple, Alemanya va establir com a MNP una nova Agència Nacional de Prevenció de Tortura integrada per l’Agència Federal de Prevenció de la Tortura i per la Comissió Conjunta dels Länder; o el Regne Unit que va designar tot un conjunt d’òrgans ja existents a escala territorial (Anglaterra i Gales, Escòcia, Irlanda del Nord i Illa de Mann) que constitueixen el MNP; o Dinamarca que va designar, d’una banda, l’Ombudsman danès i, d’altra, l’Ombudsman de Groenlàndia; o Argentina que va designar un Sistema Nacional de Prevenció de la Tortura integrat per un Centre Nacional, un Consell Federal de Mecanismes Locals i els diferents mecanismes locals. Vegeu, en aquest sentit, la llista de MNP designats per cada Estat Part en el Protocol facultatiu a la pàgina web de l’Alt Comissionat de les Nacions Unides pel Drets Humans disponible a http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/OPCAT/Pages/NationalPreventiveMechanisms.aspx.
[5] Vegeu al respecte, i per tots, C. Jiménez Cortés; M. Pi Llorens, “¿Qué Mecanismo Nacional de Prevención sería el apropiado en España?”, en F. Mariño Menéndez; A. Cebada Romero (eds.), La creación del Mecanismo Español de Prevención de la Tortura, ed. Iustel, Madrid 2009, pp. 119-152.
[6] Manca de notificació que el Síndic de Greuges, en el seu darrer Informe com a Autoritat Catalana de Prevenció de la Tortura corresponent al 2014, considera un “greu incompliment” de la Llei catalana, sobre la qual cosa crida l’atenció (http://www.sindic.cat/site/unitFiles/3767/Informe%20ACPT%202014_catala.pdf, p. 10); vegeu també les al·legacions del Govern de la Generalitat a la sentència que ara ens ocupa, I, Antecedents, apartat 9.d.
[7] Sobre l’acció exterior autonòmica i, en particular, de la Generalitat, es pot citar, en general i entre molts altres, X. Pons Ràfols; M. Campins Eritja; J.M. Castellà Andreu; E. Martín Núñez, La acción exterior y europea de la Generalitat de Cataluña. Desarrollo normativo e institucional, CEI Tribuna Internacional, ed. Marcial Pons, Madrid 2012.
[8] Vid. J. Saura, “Hacia la impunidad de la tortura”, Agenda Pública, http://agendapublica.es/hacia-la-impunidad-de-la-tortura/.
[9] Vegeu al respecte, per exemple, l’Informe anual corresponent a 2013 del Defensor del Poble com a MNP disponible a http://www.defensordelpueblo.es/es/Mnp/InformesAnuales/InformeAnual_MNP_2013.pdf.