Crónica de la legislatura (IV): Extremadura – Lorena Chano Regaña

Próximos a concluir esta octava legislatura, que arranca casi a la par que el nuevo Estatuto de Autonomía, el balance de la actividad legislativa de la Asamblea extremeña puede caracterizarse básicamente por dos notas: de un lado, la inactividad y apatía del primer bienio de la legislatura, coincidiendo con el peor momento de recesión económica y con una política presupuestaria de máxima austeridad; y, de otro, la “vorágine normativa”, concentrada sobre todo en los meses previos a las elecciones, cuando se aprueban leyes tan importantes como la ley de servicios sociales, la ley agraria, la de la rebaja fiscal, o la primera ley de libertad sexual en Extremadura.

Desde el punto de vista cuantitativo la Asamblea de Extremadura no ha sido un Parlamento muy prolífico en leyes. En total ha aprobado 40 textos legislativos (tres menos que en la legislatura anterior), de los cuales, nueve de ellos se encuentran todavía pendientes de su publicación en el Diario Oficial de Extremadura al cierre de este artículo. De las 40 leyes aprobadas por el Parlamento extremeño, 23 son proyectos de ley y 17 propuestas de ley, no habiendo ni una sola ley fruto de la iniciativa popular de los ciudadanos extremeños. Solo hubo un intento con la iniciativa legislativa popular por la renta básica de Extremadura presentada en marzo de 2012, finalmente decaía por no alcanzar el mínimo de 45.000 firmas exigidas. Tampoco ha tramitado ninguna proposición de ley ante la Mesa del Congreso.

La producción normativa de la Comunidad Autónoma de Extremadura se concentra en los dos últimos años de legislatura, y sobre todo en los últimos meses, cuando asistimos a un amplio despliegue normativo preelecciones, como muestran las diez normas aprobadas en los plenos del 26 de febrero y del 3, 19 y 26 de marzo de este año (aún pendientes de publicación), que suman más que todas las leyes aprobadas entre el año 2011 y 2012; período en el que sólo se aprueban cuatro leyes, correspondientes a los presupuestos generales de los años 2012 y 2013 y a las medidas financieras, económicas y administrativas que las mismas precisan. En el 2013 se aprueban un total de ocho leyes, en su mayoría de carácter económico, destacando sobre esta materia dos normas referentes a la transparencia y al “buen gobierno” de la comunidad, como son la Ley del gobierno abierto de Extremadura y la Ley de comunicación y publicidad institucional. Asimismo, ve también la luz el plan de estadística autonómico para los años 2013-2016, cumpliendo una previsión estatutaria, y la ley de la renta mínima de inserción social, con su doble carácter económico y de política social. También en este año se produce una modificación de la ley del Consejo de Juventud. En el 2014 se aprueban 13 leyes. En este período una vez más destacan las normas de contenido económico, junto a ellas la Ley sobre el Estatuto de los cargos públicos del Gobierno y de la Administración, la Ley de accesibilidad universal, la de modificación de la renta básica de inserción y la de modificación de ciertas cuestiones en materia de turismo. Sin duda alguna, el año más prolífico ha sido el 2015, con quince leyes aprobadas en este primer trimestre del año, regulando materias que van ya mucho más allá del ámbito económico, como son el proceso de transición entre gobiernos, la función pública, los servicios sociales, la protección ambiental, la actividad agraria y la igualdad sexual.

Desde una perspectiva cualitativa, predominan las leyes de contenido económico, financiero y tributario. Respecto a las leyes de presupuestos, es notable la marcada austeridad y contención del gasto de los presupuestos para el año 2012 y 2013, así como una previsión un poco más optimista para los años 2014 y, sobre todo, 2015, período este último para el que se prevé una reducción de la presión fiscal. En consonancia con estos presupuestos, se aprueban sus leyes de desarrollo, que crean nuevos tributos y modifican otros para conseguir recursos financieros y reducir el déficit de las cuentas públicas. Así: la Ley 2/2012 de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y de juego, que, entre otras medidas, deja sin efecto algunas deducciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; y, las leyes de medidas financieras y administrativas 4/2012 y 2/2014. En sentido contrario, da un primer paso la Ley 6/2013 de impulso a la actividad económica al establecer algunos beneficios fiscales para las empresas con el fin de favorecer la inversión y la creación de empleo. Le sigue la Ley 1/2015 de medidas tributarias, administrativas y financieras que, en desarrollo del presupuesto de 2015, regula la esperada rebaja fiscal reduciendo los tipos del IRPF, introduciendo cuatro nuevas deducciones a dicho impuesto, facilitando ayudas a la inversión empresarial y flexibilizando la carga fiscal de otros tributos cedidos y propios. En esta misma línea cabe ubicar a la Ley 3/2014 de modificación de la Ley General de Hacienda Pública que, convalidando un Decreto-Ley previo, autoriza operaciones de carácter extrapresupuestario que contribuyan a disminuir la carga financiera. Por su parte, en lo que al crédito se refiere, habría que citar la Ley 5/2013, de concesión de un crédito extraordinario destinado a la financiación de gastos de inversión; la Ley 5/2014, de adopción de medidas urgentes en materia de crédito cooperativo y la Ley 6/2014, que autoriza la formalización de operaciones de endeudamiento con el Banco Europeo de Inversiones por importe de hasta 100.000.000 de euros para la financiación de proyectos realizados por pequeñas y medianas empresas y empresas de mediana capitalización. Las subvenciones son objeto de las leyes 10/2014 y 3/2015, que modifican la legislación anterior: la primera, con la pretensión de evitar la inmovilización de créditos y optimizar las operaciones de gestión; la segunda, para incrementar el crédito de las convocatorias competitivas de incentivos agroindustriales. También dentro del sector financiero, merece mención la Ley 8/2014, ya que contempla por primera vez un marco de financiación para la Universidad de Extremadura.

Dentro de las actividades de carácter económico, se incardina la Ley 7/2014 de desarrollo y modernización del turismo en Extremadura, que clasifica los tipos de alojamientos del turismo rural y establece medidas de promoción y apoyo al turismo, así como garantías físicas y financieras para las actividades turísticas de riesgo. En el sector agrario y agroalimentario se aprueba el 26 de febrero el Proyecto de ley agraria, un texto de vital importancia para el desarrollo económico de las zonas rurales. Esta ley refunde toda la legislación existente, adaptándose a la normativa europea. Destina el 25% de los presupuestos extremeños al sector agrario, agroalimentario y al medio natural y entre sus novedades incluye la regulación del rebusco, el carácter fundamental de los seguros agrarios, el desarrollo de la investigación para fomentar la producción de calidad, la simplificación de los trámites administrativos, la regulación de las vías pecuarias…

Entre la normativa de carácter social destacan tres textos legislativos: el primero de ellos es la Ley 3/2013, de renta básica extremeña de inserción. Esta ley reconoce a aquellos ciudadanos extremeños que se encuentren en situación de riesgo de exclusión y carezcan de medios y recursos para vivir en condiciones suficientes y adecuadas, el derecho a percibir una renta básica y a recibir atención personalizada para su inserción social y laboral. Dicha ley ha sido objeto de dos reformas posteriores por la Ley 4/2014, cuyo objeto era simplificar la tramitación del procedimiento y mejorar el acceso de las personas más desprotegidas; y, por la Ley 9/2014, que también recoge la necesidad de agilizar los trámites, especifica la compatibilidad de la renta con otras percepciones económicas, amplía el período de duración y recoge la posibilidad de colaboración con empresas de inserción. El segundo es la Ley 11/2014, de accesibilidad universal, la cual garantiza a todas las personas el acceso al medio físico, a la comunicación y a todo tipo de bienes y servicios, con especial atención a aquellas personas con necesidades específicas por razones de edad, enfermedad, discapacidad, etc. El otro texto legislativo digno de mención es la Propuesta de ley de servicios sociales, aprobada el 12 de marzo por el procedimiento de urgencia (tras aceptar más de cincuenta enmiendas sobre el texto original) y todavía pendiente de publicación en el DOE. Este texto regula el sistema público de servicios sociales y asegura que se destine el 10 % del presupuesto de la comunidad a servicios sociales durante un plazo de tres años.

En lo que respecta a los derechos humanos, en el pleno de 19 de marzo se aprueba la primera y aclamada Ley de igualdad social de lesbianas, gais, bisexuales, transexuales, transgénero e intersexuales y de políticas públicas contra la discriminación por orientación sexual y discriminación de género de la Comunidad Autónoma de Extremadura. La ley aborda la discriminación de forma transversal, incluyendo políticas públicas, financiación a la reproducción asistida de lesbianas y bisexuales, protección de la violencia intragénero y un protocolo policial y régimen sancionador para “delitos de odio”.

Especial mención merecen las leyes de “buen gobierno” de la Comunidad. Entre ellas: la Ley 4/2013 de Gobierno abierto, cuyo objeto es establecer una nueva forma de relación entre gobierno, administración y ciudadanía, basada en la transparencia, en el derecho de acceder a la información que obre en poder del gobierno y de la administración y en la participación ciudadana. La Ley 8/2013, de comunicación y publicidad institucional de Extremadura, que regula el régimen jurídico de las campañas institucionales de comunicación y publicidad en aras de garantizar la transparencia y la accesibilidad a la información de la ciudadanía. La Ley 1/2014, de regulación del estatuto de los cargos públicos del gobierno y de la administración, que define el concepto de cargo público vinculándolo a la toma de decisiones y al principio de dedicación y corresponsabilidad y garantizando la implantación de los principios de buen gobierno recogidos en las dos leyes anteriores. La Ley 4/2015, de regulación del proceso de transición entre gobiernos, que regula la acción del gobierno tras el cese del presidente, el establecimiento de medidas para el traspaso de poderes y el proceso de formación de un nuevo gobierno. Y, la recién aprobada Ley de la función pública, dedicada a la ordenación de la función pública y al régimen jurídico del personal integrado en la misma.

En materia de organización territorial se aprueba la Ley 5/2015, de mancomunidades y entidades locales de Extremadura, que en modificación de una ley de 2010 perfila las competencias de las entidades locales menores; la Propuesta aprobada el 12 de marzo de modificación de la Ley del suelo y ordenación territorial de 2001, para incorporar ciertas cuestiones sobrevenidas de la legislación estatal y de la jurisprudencia; y, la aprobada el 19 de marzo, por la que se regula el estatuto de capitalidad de la ciudad de Mérida.

En medioambiente se ubica la reciente Ley de protección medioambiental, cuyo objetivo es la protección del medioambiente y la agilización de los trámites administrativos; y, la Ley 12/2014, que modifica la Ley de caza de 2010 y la Ley de tasas y precios públicos de 2001, configurando el régimen sancionador y la actividad administrativa de las acciones cinegéticas de forma más adecuada para la protección y conservación del medioambiente.

Apoyándose en la protección de la salud y en relación con el ejercicio profesional, se aprueban la Ley 2/2015, de creación del colegio profesional de técnicos superiores en laboratorios de diagnóstico clínico; y, las dos propuestas aprobadas el 19 de marzo y aún pendientes de publicación en el DOE, por las que se ordena el ejercicio de las profesiones del deporte en Extremadura y se reconoce la autoridad de los profesionales del sistema sanitario público. El Pleno de la Asamblea también ha aprobado por el procedimiento de lectura única y apoyándose en el derecho de acceso a la cultura la propuesta que regula la figura y funciones de los cronistas oficiales.

Por último, otras leyes aprobadas por la Asamblea son la Ley 1/2013, por la que se establece el plan de estadística de Extremadura para los años 2013-2016; y la Ley 2/2013, por la que se modifica la Ley de 2010 del Consejo de Juventud de Extremadura para regular el régimen jurídico del presidente del Consejo.

A esto habría que añadir que ha reformado el Reglamento de la Asamblea en tres ocasiones: reforma de 12 de abril de 2012, de 25 de julio de 2013 y de 13 de febrero de 2014. Asimismo, la Cámara ha acordado un total de 509 resoluciones de diversa índole y 33 declaraciones institucionales, ha convalidado ocho decretos-leyes, ha aprobado la interposición de dos recursos de inconstitucionalidad y ha creado seis comisiones no permanentes de estudio y cuatro comisiones de investigación, entre las que destacan la de Deuda histórica y la de Gobierno abierto.

Además de la función legislativa, la Asamblea de Extremadura también ha hecho uso de su función de control al gobierno, mediante las preguntas e interpelaciones propias de su actividad ordinaria y mediante el planteamiento de una moción de censura en mayo de 2014. Esta moción es interpuesta por el Grupo Parlamentario socialista y finalmente rechazada en votación del Pleno con 30 votos a favor, 32 en contra y 3 abstenciones.

Lorena Chano Regaña

Área de derecho constitucional de la Universidad de Extremadura

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