1. Introducción[1]
El día 22 de mayo de 2011, se celebraban elecciones al Parlament de les Illes Balears (Decreto 3/2011, de 28 de marzo, del Presidente de las Illes Balears), dando así inicio a la VIII Legislatura. El legislativo resultado de aquel proceso electivo ha tenido –según nuestros cálculos–, en términos generales, un notorio repunte de actividad respecto a la VII Legislatura, aprobándose un total de 77 normas, en comparación con las 48 aprobadas por el Parlament en el periodo de 2007 a 2011. Técnicamente, otro hecho identificativo de la etapa legislativa ha sido el número de decretos leyes del Ejecutivo, para casos de extrema y urgente necesidad, y que se han elevado a un total de 34, de los que posteriormente solamente 5 han sido tramitados como proyectos de ley; en cambio, en el periodo anterior, el número de decretos leyes fue de 11, de los que 4, finalmente, derivaron en tramitación por propuesta de ley. El notable incremento, quizás, se pueda explicar por la situación de crisis económica en la que ha transcurrido la Legislatura; y de ahí que gran parte de dicha normativa de urgencia haya tenido por objeto la aprobación de medidas económicas especiales. En términos de leyes finalmente publicadas derivadas de proyectos de ley del Gobierno y por proposiciones de los grupos de la cámara, el número se ha mantenido más o menos estable respecto a la anterior legislatura: por un lado, hasta 32 normas tuvieron origen en propuestas del Ejecutivo, en comparación con las 30 propuestas de la VII Legislatura; por otro lado, ha habido 10 proposiciones de ley, en contraste con las 6 proposiciones normativas de la etapa 2007-2011. Aparte, cabe citar también que se ha aprobado un decreto legislativo.
2. Leyes de presupuestos y medidas legislativas de tipo económico
El contexto político y social de la VIII Legislatura ha estado marcado por la difícil coyuntura económica y el déficit público. El Gobierno de las Islas Baleares ha tenido que seguir con la línea de ajuste y recortes públicos iniciado ya desde la Ley 9/2009, de 21 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para el año 2010 y la Ley 6/2010, de 17 de junio, de adopción de medidas urgentes para la reducción del déficit público. La Ley 9/2011, de 23 de diciembre, de Presupuestos para el año 2012, se mantendría en esa línea, completada con determinada normativa ad hoc posterior, como, por ejemplo: el Decreto Ley 5/2012, de 1 de junio, de medidas urgentes en materia de personal y administrativas para la reducción del déficit del sector público, que preveía la jubilación forzosa de funcionarios en determinados casos, y sobre la que –por cierto– hay planteada una cuestión de inconstitucionalidad sobre su artículo 9.3, por supuesta incoherencia con el artículo 86.1 CE[2]; el Decreto ley 10/2012, de 31 de agosto, por el que se modificaba el Decreto ley 5/2012, de 1 de junio, que, entre otras medidas, suprimía la paga extraordinaria del personal al servicio de la Administración de las Illes Balears correspondiente a diciembre de 2012; La Ley 12/2012, de 26 de septiembre, de medidas tributarias para la reducción del déficit de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que establecía incrementos en distintos tramos de impuestos (hidrocarburos, transmisiones de vehículos, medios de transporte y transmisión de bienes inmuebles) y preveia un beneficio fiscal en el IRPF de deducción de determinados gastos en contratos de seguros de salud[3]. Aparte, en este primer tramo de la Legislatura, la política legislativa del ejecutivo también incluyó algunas medidas para la estimulación del crecimiento y la inversión, como el Decreto ley 5/2011, de 29 de agosto, de apoyo a los emprendedores y a la micro, pequeña y mediana empresa, y la Ley 2/2012, de 4 de abril, de apoyo a los emprendedores y las emprendedoras, que incluirían, aparte de algún tipo de ayuda económica, soluciones para la reducción de cargas administrativas para la fundación y ejercicio de actividad de empresas y PYMES, y la promoción de iniciativas y dotación de medios públicos e infraestructuras públicas para la incubación y desarrollo de proyectos empresariales, y, aparte, a fin de facilitar el acceso al crédito.
La Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para el año 2013 y la Ley 8/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales para el año 2014, asistidas por las disposiciones de los decretos leyes citados y algunas otras también en materia de sostenibilidad y estímulo de la inversión (en particular, el Decreto Ley 1/2013, de 7 de junio, de medidas urgentes para el turismo y promoción de las zonas turísticas maduras, el Decreto Ley 2/2014, de 21 de noviembre, de medidas urgentes para aplicar a la ley de las Islas Baleares 27/2013, de 27 de diciembre, de la racionalización y la sostenibilidad de la Administración Local, y el Decreto Ley 3/2014, de 5 de diciembre, medidas urgentes dirigidas a mejorar la calidad, la competitividad del turismo) han continuado en el proceso de racionalización financiera y de restricción de retribución del sector público de la Comunidad Autónoma. Esta tendencia de reservas parece que ha empezado a remitir en la Ley 13/2014, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del año 2015, pues las nuevas cuentas –en palabras del Consejero de Hacienda– apuntan un total de 4.035,6 millones de euros para este año, lo que ha determinado un aumento de un 4,14% en relación con los presupuestos del ejercicio de 2014[4]; y, además, han recogido expresamente la devolución parcial de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 a los trabajadores del sector público y ha creado, incluso, expectativas reales de mejora relativa de oferta pública de empleo respecto a años anteriores.
En materia económica y tributaria, también habría que indicar la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y el Decreto Legislativo 1/2014, de 6 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales de la Comunidad Autónoma en materia de tributos cedidos por el Estado. En primer lugar, la Ley 14/2014 entrará en vigor el día 1 de enero de 2016, y –en pro de mayor cumplimiento de la nueva redacción del artículo 135 de la Constitución– ha procedido a instaurar mayores índices de rigor y control de liquidaciones, concesión de derechos, ingresos, gastos y pagos de la hacienda pública de la comunidad autónoma. En segundo lugar, el Decreto Legislativo 1/2014 ha compendiado –en su caso derogado– la legislación en la materia tributaria de las Illes Balears, incluyendo, en particular, las normas vigentes del IRPF, del impuesto sobre el patrimonio, del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, del impuesto sobre sucesiones y donaciones, de impuestos de hidrocarburos y sobre determinados medios de transporte, y en materia de juegos de azar: tasas fiscales sobre los juegos de suerte, envite, loterías, casinos, bingo, apuestas electrónicas, etc.
3. Función legislativa general
Por ser tan numerosa la relación normativa generada durante la VIII Legislatura, se pretende reducirla a algunas leyes que creemos más notorias. En primer lugar, la regulación en materia de juego. La regulación de este tema en este periodo se ha concretado en particular en dos áreas: por una parte, el régimen de infracciones y sanciones, donde se incluyen el Decreto Ley 7/2011, de 23 de diciembre, por el que se establece el régimen sancionador en materia de juego, y, a su lado –derogatoria de la anterior–, la Ley 4/2012, de 30 de abril, por la que se establece el régimen sancionador en diversas materias en el ámbito de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears; y, por otra, el régimen general, determinado por la Ley 8/2014, de 1 de agosto, del juego y las apuestas en las Illes Balears. La aparición de esta normativa ha sido felicitada por el sector en algunos medios de prensa, pues en la región hay un número importante de empresas titulares de salones y establecimientos de juego, así como de casinos, bingos y salas de apuestas, generando más de cuatro mil puestos de trabajo y un volumen de ingresos por tasas fiscales y administrativas de aproximadamente 32 millones de euros. En segundo lugar, la Ley 5/2012, de 23 de mayo, de medidas urbanísticas para la ejecución del Centre Internacional de Tenis Rafael Nadal (modificada posteriormente por la Ley 1/2013, de 24 de mayo), que se encuadra dentro del marco de medidas de estímulo a la inversión y da pie al futuro proyecto de construcción de un centro de referencia internacional de tenis en la comarca de Manacor. En tercer lugar, cabe indicar la Ley 8/2012, de 19 de julio, del Turismo, cuya principal medida –también a efectos de atracción de capitales– radica en la nueva posibilidad de reconversión y rehabilitación de las áreas turísticas, a fin de regenerar y modernizar determinadas zonas, regulando, bajo criterios de idoneidad y oportunidad, el cambio de uso de zonas turísticas a residenciales o de otro tipo, y viceversa; igualmente regula figuras novedosas de servicio turístico que, hasta ahora, no habían sido normadas en las Illes Balears como las nuevas tipologías de hospedaje, el turismo rural, el denominado agroturismo, las party boats, los alquiler de vehículos, etc. En cuarto lugar podemos reseñar la Ley sobre el uso de los símbolos institucionales de las Illes Balears (Ley 9/2013, de 23 de diciembre), contra la cual distintas asociaciones solicitaron al Defensor del Pueblo –sin resultado– la interposición de un recurso de inconstitucionalidad, por cuanto su artículo 4.3 determinaba la necesidad de autorización administrativa para la colocación en edificios institucionales de cualquier tipo de insignia o símbolo no reglado en la ley, lo que, a su juicio, coartaba el derecho de libertad de expresión[5]. En quinto lugar, en fin, cabe señalar la Ley 9/2014, de 29 de septiembre, por la cual se establece y regula la protección a la maternidad, en desarrollo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, y cuyo principal éxito ha sido el configurar un nuevo derecho subjetivo para la mujer en la Comunidad Autónoma: «La mujer embarazada –dice su artículo 2 de la ley– y, especialmente, aquella que se encuentre en situación de desprotección y/o riesgo de exclusión social que tenga su domicilio o residencia en el territorio de la comunidad autónoma de las Illes Balears tendrá derecho a ser asesorada sobre cómo superar cualquier conflicto que el embarazo le pueda suponer y a ser informada, de forma personalizada, sobre las ayudas y los apoyos que puede recibir, a la luz de sus circunstancias particulares, para culminar su embarazo y superar con éxito la crianza de su hijo o hija o de sus hijos y/o hijas».
4. Control político y relación de fuerzas parlamentarias
En materia de control político, también la VIII Legislatura tiene números muy por encima de la etapa anterior. La estadística del Parlament muestra cómo el coeficiente de interpelaciones subió, respecto a la VII Legislatura, de 113 a 176 expedientes; de mociones, de 96 a 114; de preguntas con respuesta escrita, de 3.264 a 15.232; de preguntas con respuesta oral en Comisión, de 984 expedientes a 1.543; de proposiciones no de ley, de 509 a 1.080; y de preguntas con respuesta oral en Pleno, de 1289 a 2.384.
La cifra de interpelaciones, mociones y preguntas ya denota que el periodo legislativo 2011-2014 no ha sido del todo sosegado. Fuera del consenso que se ha conseguido entre los Grupos parlamentarios en algún punto, como en el rechazo a las prospecciones petrolíferas en Baleares, y en algunas leyes, como, por ejemplo, la Ley 8/2014, de 1 de agosto, del juego, la Ley 4/2015, de 23 de marzo, de los derechos y garantías de la persona en el proceso de morir y la Ley 1/2014, de 21 de febrero, de perros de asistencia; lo cierto es que la falta de pacto y cesión entre fuerzas políticas ha sido la tónica más general en muchos aspectos. Ha habido desavenencias en bastantes ámbitos: desde la Comisión parlamentaria de control de Radiotelevisión Illes Balears hasta en la aprobación de normas sobre materias hasta ahora nunca reguladas en la Comunidad Autónoma y en las que hubiera sido deseable cierto margen de transacción por ambas partes. Por ejemplo, en torno a 230 enmiendas presentaron los partidos de la oposición a la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, agraria, y solamente consiguieron sacar adelante alrededor de 4 enmiendas. La ley 6/2013, de 7 de noviembre, de pesca marítima, marisqueo y acuicultura, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, la Ley 10/2014, de 1 de octubre, de ordenación minera de las Illes Balears, la Ley 4/2014, de 20 de junio, de transportes terrestres y la Ley 7/2014, de 23 de julio, de protección de las personas consumidoras y usuarias de las Illes Balears han sido algunos otros ejemplos de normas donde no ha cundido el consenso, bien en fase de debate de totalidad o al articulado.
Ahora bien, podemos decir que el principal hecho que ha creado el distanciamiento en la relación de las fuerzas parlamentarias ha sido la política lingüística. El desacuerdo ha derivado, en particular, de la aprobación por el Ejecutivo del Decreto 15/2013, de 19 de abril, por el cual se regulaba el tratamiento integrado de las lenguas en los centros docentes no universitarios de las Illes Balears. El hecho desencadenante consistió en incluir como lengua de impartición de materias del currículo, aparte del catalán y el castellano, una lengua extranjera, prioritariamente el inglés. Esto, aunque técnicamente puede parecer positivo para el alumnado, ha chocado con las posturas ideológicas contrarias, bien sobre la base de falta de un calendario progresivo más espaciado de implantación de la educación trilingüe (en varios años y no en uno solo), bien sobre la basa de falta de priorización de la lengua catalana por el texto de la disposición. La aparición de la STSJIB, Sala de lo Contencioso, de 22 de septiembre de 2014, tranquilizaría hasta cierto punto el debate sobre este tema, pues declararía nulo, como ya había hecho en anterior doctrina, el Decreto 15/2013, de 19 de abril[6]. El Decreto tuvo, por tanto, que luchar contra corriente, porque aunque provenía de una promesa electoral con la que el partido del Gobierno había concurrido a las elecciones, la calle se manifestó en contra. Tampoco hay que olvidar que el Ejecutivo no tenía todos los apoyos institucionales que se pensaba, como deja entrever, por ejemplo, el Dictamen número 42/2014, de 5 de mayo de 2014, del Consejo Consultivo de las Illes Balears, relativo a dicha disposición; que aunque en cierto modo validó en forma y fondo el Decreto, no gozaba de unanimidad, como prueba el voto particular de los Consejeros Carmen Fernández González, María Ballester Cardell, Joan Oliver Araujo, Pedro A. Aguiló Monjo y Pere Aguiló Crespi.
Otro hecho de similar, si bien este no destapó tanto encono, fue la Ley 9/2012, de 19 de julio, de modificación de la ley 3/2007, de 27 de marzo, de la función pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que, de acuerdo a su Preámbulo, eliminaba la exigencia general de un determinado nivel de conocimiento de catalán como requisito para acceder a la Administración o para ocupar cualquier puesto de trabajo, valorándolo –a partir de la reforma– más como mérito. Frente a esta norma, se interpuso un recurso de inconstitucionalidad por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista del Senado, con resultado desestimatorio (STC 165/2013, de 26 de septiembre).
Alberto Oehling de los Reyes
Profesor contratado doctor de derecho constitucional de la Universidad de las Islas Baleares
[1] Día de entrada en vigor del Decreto 2/2015, de 30 de marzo, del Presidente de las Illes Balears, de disolución y convocatoria de elecciones al Parlamento de las Illes Balears. BOIB n.º 45, de 31 de marzo de 2015.
[2] Auto del TSJIB, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 20 de junio de 2014.
[3] Respecto a esta norma se produjeron discrepancias de constitucionalidad en relación con la Disposición final tercera, apartado 1, de la Ley 12/2012, lo que supondría la designación de un grupo de trabajo por la Comisión Bilateral de Cooperación para la proposición de una solución al respecto, de conformidad con el artículo 32.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional. Finalmente, la Resolución de 2 de septiembre de 2013, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por la que se publicaba el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Illes Balears, determinaba la resolución de la discrepancia por ambas partes en razón a que el precepto objeto de conflicto había devenido sin efecto por la disposición derogatoria única de la Ley de las Illes Balears 15/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para el año 2013.
[4] Véanse las declaraciones en la página oficial del Govern de les Illes Balears en http://www.caib.es/govern/sac/fitxa.do?codi=2232440&coduo=29&lang=es.
[5] Respecto a los fundamentos por los que el Defensor del Pueblo acordó la no interposición del recurso, véase el documento Informe Anual del Defensor del Pueblo 2014, Anexo E.5, pp. 71-75. Texto disponible en red en http://www.defensordelpueblo.es/es/Documentacion/Publicaciones/anual/Documentos/E_5_recursos_2014.pdf.
[6] Véase, por ejemplo, la STSJIB, Sala de lo Contencioso, de 25 de septiembre de 2013.