El fin del sistema binominal en Chile – Alejandro Corvalán y Francisco Soto Barrientos

Ayer, 5 de mayo de 2015, se publicó en el diario oficial chileno la Ley 20.840, que establece un nuevo sistema electoral, llamado por sus autores “proporcional e inclusivo”, en reemplazo de la fórmula originalmente prevista por la constitución de 1980. Con esto se abre la posibilidad de reformar capítulos de la actual constitución que requerían altos quórums para ser modificados.

Luego del retorno a la democracia, en 1989, se enviaron más de 20 proyectos que buscaron reformar el sistema electoral heredado de la dictadura. Finalmente, el actual gobierno de Bachelet ha tenido el quórum necesario para materializar la reforma y debió sortear el requerimiento de inconstitucionalidad presentado por un parlamentario de la oposición para que el nuevo sistema electoral pudiera ser finalmente promulgado.

Cabe mencionar que la mayoría parlamentaria, que concurrió en esta inédita reforma, se alcanzó gracias a un apoyo transversal que incluyó representantes de la actual oposición. Así, con la Ley 20.840, el nuevo Congreso, electo de manera proporcional, se transformaría en un actor relevante y legitimo en la definición de un mecanismo que permita a Chile contar con la nueva constitución (comprometida por la presidenta Bachelet en su programa de gobierno).

1. Orígenes del sistema electoral chileno

El sistema electoral chileno constituye uno de los símbolos más persistentes de la institucionalidad diseñada bajo la dictadura militar de Pinochet. El sistema es llamado binominal pues elige 2 asientos en cada uno de los 60 distritos de diputados en cada una de las 19 circunscripciones senatoriales. Su rasgo más distintivo, que se deriva de su carácter binominal, es que no cumple ninguno de los dos objetivos que típicamente buscan alcanzar los distintos sistemas electorales. Los sistemas proporcionales –donde se eligen muchos asientos en distritos grandes– buscan representar las preferencias de los ciudadanos, mientras que los sistemas mayoritarios –donde se elige un asiento en muchos distritos pequeños– privilegian la gobernabilidad, por lo cual favorecen a la primera fuerza política. El Sistema Binominal chileno, en cambio, favorece a la segunda mayoría: no facilita la representación de una tercera fuerza, como haría un sistema proporcional, pero tampoco permite que la primera fuerza política se exprese, como sería el caso de un sistema mayoritario.

Para entender la motivación de este novedoso mecanismo, debemos revisar brevemente la historia de la transición chilena. La dictadura de Pinochet aprobó una nueva Constitución en 1980 en la cual no se especificaba un sistema electoral dado que, según las propias disposiciones transitorias de la Constitución, el dictador seguiría en el poder hasta 1988. Ese año, un plebiscito decidió que los militares no seguirían en el gobierno, lo cual los obligó a redactar una ley electoral que empezaría a regir a partir de la primera elección democrática, en 1989. Su redacción buscó entonces, un doble propósito. Por una parte, se buscaba evitar el multipartidismo, el cual se creía que favorecía a los partidos de izquierda y generaba inestabilidad, pero a su vez se buscaba que la primera mayoría no fuese favorecida, pues con seguridad el próximo gobierno sería de centro-izquierda. La solución fue fijar la Magnitud de Distrito –definida como el número de escaños por distrito– en M=2, la menor posible entre las magnitudes proporcionales. [1]

Adicionalmente, dado que los ingenieros electorales de Pinochet tenían en la mano las votaciones del pasado referéndum, se diseñaron los distritos para favorecer el voto de la derecha. El resultado fue un sistema con altos niveles de “malapportionment”, es decir, con grandes diferencias entre personas y votos.

¿Qué significa esto? ¿Qué sentido tiene el hecho de que el sistema binominal produzca el peor de los mundos posibles, eligiendo lo malo de cada una de las alternativas conocidas?

Lo que se buscó fue fundamentalmente neutralizar los resultados contingentes de la elección, transformándola en una suerte de ritual en el que el que gana pierde y el que pierde gana, de modo que lo decisivo no es cuál es el resultado de la elección sino quienes fueron designados como candidatos; por el otro, en que tiende a producir un parlamento empatado, lo que hace (particularmente cuando se tienen a la vista otras reglas, como las que fijan los quórums de aprobación de la ley) difícil la introducción de reformas significativas a cuestiones políticamente controvertidas y así asegura la manutención del status quo incluso cuando en la elección se ha manifestado una mayoría a su favor.

Tener ganadores permanentes produce como contrapartida sectores de la ciudadanía que han sido consistentemente postergados por el actual modelo. En el listado de los perdedores no sólo se encuentran la izquierda extraparlamentaria, sino también mujeres, jóvenes, chilenos que viven en zonas despobladas del país y que han sido sistemáticamente afectados con reformas que no han podido enfrentar adecuadamente la desigualdad y segregación económica existente en Chile.

El precio de todo esto es extraordinariamente alto: una progresiva deslegitimación de las instituciones políticas y un creciente desprestigio de la representación institucionalmente producida. Chile acumula la mayor caída en participación electoral en el mundo en los últimos veinte años (de un 90% el año 1989 a un 60% el 2009).

2. Reforma del sistema binominal

2.1 Aumento de la proporcionalidad

El sistema binominal exhibía problemas de competencia y de representatividad. Ante este diagnóstico, existían tres soluciones posibles. La primera era disminuir la magnitud de distrito a M=1. Sin embargo, un sistema mayoritario, además de ser políticamente inviable en un país como el nuestro donde una coalición es dominante, hubiese acrecentado los problemas de representatividad. La segunda alternativa era generar un sistema mixto donde el parlamento incorporase representantes nacionales, lo cual podría reflejar mejor las preferencias ciudadanas. Pero esta solución no incorporaría mejoras en cuanto a la competencia. Finalmente, la alternativa escogida fue incrementar la proporcionalidad del sistema aumentando la magnitud de distrito, lo cual implicaba ampliar el tamaño de los distritos, los cuales serían representados por un número mayor de escaños legislativos. Esta respuesta parece ofrecer mejoras evidentes tanto de competencia como de representatividad.

Ahora bien, ¿qué grado de proporcionalidad es razonable? En un extremo está el sistema binominal, que con dos asientos por distrito constituye la mínima magnitud posible para sistemas proporcionales. En el otro, países como Israel o Uruguay, en el Senado, han optado por una extrema proporcionalidad, eligiendo todos sus representantes en una sola circunscripción nacional. La literatura académica reciente sugiere buscar un “sweet spot” –un punto ideal– donde los países puedan mezclar las ventajas de la proporcionalidad sin los riesgos de fragmentación de partidos que esta podría producir.[2] Países como Costa Rica, España, Hungría, Irlanda o Portugal estarían cerca de este punto de equilibrio, con un número promedio de entre 4 y 7 escaños por distrito. Estas magnitudes aseguran altos niveles de estabilidad y representación.

La reforma chilena propone un sistema proporcional cuya magnitud de distrito es igual a 5,5 escaños en la Cámara de Diputados y de 3,3 en el Senado. Se trata, por lo tanto, de un sistema proporcional muy atenuado y moderado. El caso de España es ilustrativo. Con una magnitud de distrito igual a 7, su sistema electoral ha sido criticado justamente por lo contrario, es decir, por generar incentivos al bipartidismo. Tampoco es ajustado sugerir que los sistemas presidenciales son incompatibles con fórmulas electorales proporcionales. Los países latinoamericanos con mayor tradición democrática –Uruguay y Costa Rica– han conjugado sistemas presidenciales robustos con niveles de proporcionalidad mucho más altos que los propuestos por la reforma.

2.2 Principio “una persona un voto”

La reforma también se hace cargo del “malapportionment” del sistema binominal. En este sentido, importa recalcar dos hechos. Primero, varios estudios recientes muestran que esta asimetría entre población y votos está asociada a una mayor desigualdad económica, por una parte, y problemas de crecimiento y persistencia de la elite, por otra.[3] En segundo término, Chile bajo el sistema electoral diseñado en dictadura, tuvo uno de los niveles de “malapportionment” más altos del mundo. En una medición de 68 países, nuestro país ocupaba el lugar número 11, llegando al noveno lugar si se considera sólo el Senado. [4]

La reforma aumentará levemente el peso relativo de las zonas urbanas frente al resto de las regiones. La Región Metropolitana incrementaría su peso relativo en la Cámara de Diputados de 27% a 30%, y en el Senado de 10% a 14%. Es importante notar que esta región, cuya capital es Santiago, contiene el 40% de la población chilena y por lo tanto se trata de una corrección que, además de ir en la dirección correcta, lo hace de una forma muy moderada.

2.3 Mayor participación femenina

Otra modificación que incorpora la nueva Ley 20.840 es el establecimiento de cuotas para garantizar mayor presencia femenina en la política. En concreto, se exige que los partidos deban llevar un 40% de candidatas. Adicionalmente, se establece que los partidos pueden hacer primarias para determinar candidatos para hasta 40% de los cargos. De este modo, en caso de que el resultado de primarias no contemple suficientes candidatas, se puede compensar la insuficiencia de mujeres dentro del 60% restante. Este fue uno de los puntos, impugnados por los parlamentarios de oposición ante el tribunal constitucional por vulnerar supuestamente el principio de igualdad ante la ley y la libertad de los partidos políticos al definir sus candidatos.

El Tribunal Constitucional consignó, en este sentido, que dichos mecanismos constituyen una acción afirmativa y están orientados a asegurar la efectiva igualdad ante la ley, establecida frente a grupos o colectivos cuya subordinación es histórica o prolongada, situación que los ha debilitado severamente, obligando a corregir o compensar dicha secular desventaja. Dicho mecanismo puede perfectamente establecerlo el legislador, toda vez que regula un ámbito entregado por el constituyente a la definición de éste.

En definitiva, con la publicación en el diario oficial de la Ley 20.8040 Chile da un paso importante en el mejoramiento de su democracia, entregando al sistema representativo la posibilidad de realizar los cambios que la ciudadanía viene exigiendo durante décadas.

Alejando Corvalán, profesor de la Facultad de Economía de la Universidad Diego Portales e investigador del Instituto Milenio en Imperfecciones de Mercado y Políticas Públicas.

Francisco Soto Barrientos, profesor asociado en la Facultad de Derecho e investigador del Programa de Doctorado de la Universidad de Chile.


[1] Si bien esta breve narración de los acontecimientos ilustra las motivaciones del sistema electoral chileno, es importante hacer notar que la fórmula electoral estuvo en discusión durante mucho tiempo por lo ingenieros electorales de Pinochet. De hecho, el sistema con dos asientos fue propuesto por primera vez en 1984. Ver Pastor, Daniel (2004) “Origin of the Chilean Binominal Election System”.

[2] Carey, J. M., & Hix, S. (2011). “The Electoral Sweet Spot: Low‐Magnitude Proportional Electoral Systems”. American Journal of Political Science, 55(2), 383-397.

[3] Ardanaz, M., & Scartascini, C. (2013). “Inequality and Personal Income Taxation The Origins and Effects of Legislative Malapportionment”. Comparative Political Studies, 46(12), 1636-1663.

[4] Samuels, David, and Richard Snyder (2001) “The Value of a Vote: Malapportionment in Comparative Perspective”, British Journal of Political Science, 31: 651-671.

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