1. Introducción
La VIII Legislatura en Navarra ha venido marcada por la crisis económica, pero también por una crisis institucional y política sin precedentes, donde el sistema de gobierno parlamentario entendido como modelo colaboración Parlamento Ejecutivo, ha sido desplazado por una versión de desencuentro permanente de las dos instituciones principales, hasta el punto de desembocar en una suerte de sistema de gobierno parlamentario colapsado tras la ruptura del pacto de gobierno UPN-PSN al año de su firma. Se cierra así una Legislatura convulsa, de Gobierno en minoría, con un activismo parlamentario ejercido frente al Gobierno, que arroja cifras apabullantes en legislación y actos de control en todas sus modalidades, y con una litigiosidad ante el Tribunal Constitucional desconocida hasta la fecha (14 recursos de inconstitucionalidad presentados).
Unión del Pueblo Navarro ha conservado la primera posición entre las fuerzas políticas –desde 1991- si bien nunca ha gozado de una mayoría absoluta, como tampoco ninguna fuerza política desde la transición. Por ello, la formación de Gobiernos pasa en Navarra por políticas de pacto. La Comunidad Foral cuenta con uno de los parlamentos más plurales del mapa autonómico y el pacto es consustancial a la Comunidad foral: pacto ad intra, pero también pacto ad extra con el Estado, como expresión del modo singular de inserción a través de la disposición adicional 1ª CE. Y al tiempo, la política de pacto se vertebra a través del principio de lealtad. Y, adelantando la conclusión del balance de estos cuatro años, es precisamente la ruptura de pactos y la ausencia de lealtad en distintos órdenes, la nota que caracteriza este último periodo patológico y de constante conflicto político en la Comunidad Foral de Navarra.
2. Las elecciones de mayo de 2011: ausencia de mayorías en un parlamento fragmentado
En Navarra las elecciones al Parlamento Foral se regulan en la Ley Foral 16/1986, que establece un Parlamento de 50 diputados (determinando en esta cifra la horquilla del Amejoramiento del Fuero -entre 40 y 60-), con un circunscripción electoral única y una barrera electoral del 3% sobre los votos válidos emitidos.
Las elecciones se celebraron junto a las locales el 22 de mayo de 2011 con los resultados siguientes de participación y de distribución de preferencias:
A/ Participación
| Elecciones 2011 | % / electores | |
| Número de electores | 485.386 | |
| Número de votantes | 327.281 | 67,42 |
| Abstención | 158.105 | 32,57 |
| Nulos | 4.027 | 0,82 |
| Blancos | 8.161 | 1,68 |
| Votos válidos | 323.254 | 66,59 |
En 2011 la participación fue más baja que en las últimas convocatorias a elecciones autonómicas, siempre por encima del 70%, volviendo así a cifras de participación de los años noventa.
Aparte de la mayor abstención, en los datos de participación se advierte un descenso del voto nulo -de más de dieciocho mil a poco más de cuatro mil-. Conectado con esto, hay que recordar que en las fechas inmediatamente anteriores a las elecciones se sucedieron dos sentencias de cita ineludible: la Sentencia de la Sala Especial del Tribunal Supremo de mayo de 2011 que anuló el acto de proclamación de las candidaturas de Bildu Eusko Alkartasuna (EA)/Alternatiba Eraikitzen y la STC 62/2011 estimando el amparo y permitiendo que Bildu pudiera participar en el proceso electoral y acceder al Parlamento de Navarra, volviendo así a la Cámara parte del electorado tras años de ausencia después de la ilegalización de Batasuna en 2003. Por otra parte se aprecia una duplicación de los votos en blanco con respecto a 2007.
B/ Distribución de los votos por candidaturas
| Número de votos | % s/válidos | Parlamentarios | |
| Unión del Pueblo Navarro | 111.474 | 34,48 | 19 |
| Partido Socialista de Navarra | 51.238 | 15,85 | 9 |
| Nabai 2011 | 49.827 | 15,41 | 8 |
| Bildu | 42.916 | 13,27 | 7 |
| Partido Popular | 23.551 | 7,28 | 4 |
| Izquierda-Ezkerra | 18.457 | 5,70 | 3 |
| Verdes de Navarra/Nafarroako Berdeak | 4.235 | 1,31 | 0 |
| Unión Progreso y Democracia UPyD | 2.212 | 0,68 | 0 |
| Solidaridad y Autogestión Internacionalista Sain | 1.054 | 0,32 | 0 |
| Convergencia de Demócratas de Navarra CDN | 4.654 | 1,43 | 0 |
| Iniciativa por Navarra ixn | 1.332 | 0,41 | 0 |
| Nafarroako Ordezkaritza Kanabikoa RCN-NOK | 3.166 | 0,97 | 0 |
| Derecha Navarra y Española DNE | 977 | 0,30 | 0 |
Con respecto a la Legislatura anterior, los resultados de 2011 configura un Parlamento plural y fragmentado. Con una grupo mayoritario de UPN (19) que dobla en votos y escaños al segundo pero que no alcanza la mayoría absoluta (26) para formar Gobierno. Muy próximas en resultados le siguen PSN (9), Nabai (8) y (Bildu 7).
Aunque Unión del Pueblo Navarro sigue ostentando la condición de primera fuerza política, sufre un descenso porcentual y cuantitativo importante, que se explica en parte por la ruptura en 2008 del acuerdo con el Partido Popular que vuelve a tener sede y presencia en Navarra tras dieciocho años en los que no se presentaba a las elecciones forales al estar integrado a esos efectos en Unión del Pueblo Navarro.
El Partido Socialista de Navarra, a pesar de una bajada en más de veinte mil votos, recupera la posición de segunda fuerza política y la coalición nacionalista Nafarroa Bai (Nabai) desciende a la tercera, muy cerca en votos del segundo partido. La formación Bildu accede a la Cámara con el apoyo de algo más de un 13% del electorado, seguida a distancia por el Partido Popular y por Izquierda-Ezkerra. Queda fuera del Parlamento Convergencia de Demócratas Navarros tras 16 años de presencia en la vida política navarra.
Resulta así un Parlamento plural polarizado entre nacionalistas y no nacionalistas, que dificulta la aritmética parlamentaria que haga posible la formación de gobiernos.
En lo que toca al baile de siglas, en 2011, tras la ruptura interna de las fuerzas de Nafarroa Bai al poco tiempo de las elecciones forales, nació Geroa Bai, liderado por Uxue Barkos que en las elecciones generales de 2011 obtuvo casi el 13% del respaldo de los votantes. Por eso los dos parlamentarios de la actual Geroa Bai que habían concurrido en las listas de Nafarroa Bai pasan a parlamentarios no adscritos. En junio de 2011 se disuelve el partido Convergencia de Demócratas de Navarra tras su fracaso en las elecciones forales y locales.
3. Formación de Gobierno: pacto, ruptura y enfrentamiento Parlamento-Gobierno
Tras las elecciones, en un tiempo record, Unión del Pueblo Navarro y el Partido Socialista de Navarra alcanzaron un pacto de gobierno y fue investida Presidenta del Gobierno de Navarra la líder regionalista Yolanda Barcina, entrando los socialistas navarros al Gobierno de Navarra (vicepresidencia y varias consejerías). A la vista de las medidas legislativas adoptadas con urgencia, la prioridad de la acción de gobierno fue paliar los efectos de la crisis económica en Navarra, con la adopción de una batería de medidas de recorte, que alcanzaron al gasto social y que generaron, junto a otros factores, fuertes desavenencias internas en el seno del Gobierno UPN-PSN. El desencuentro entre Yolanda Barcina, Presidenta, y el Vicepresidente, Roberto Jiménez, se zanjó por la primera con la expulsión del gobierno del Vicepresidente en junio de 2012, lo que llevó, en un contexto de enfrentamiento desconocido en la política navarra, a la ruptura del pacto de Gobierno y un grado de crispación entre las dos fuerzas que ha sido determinante en la marcha de la Legislatura entera.
A partir de esta ruptura se han sucedido durante toda la Legislatura las peticiones de convocatoria de elecciones anticipadas ante la situación de minoría del Gobierno y la dificultad de articular una mayoría alternativa, que requería para prosperar el apoyo de Bildu. Aparte de las peticiones públicas de disolución parlamentaria anticipada, como muestra curiosa de los modos de forzar la salida, puede citarse la Resolución urgente del Parlamento de Navarra por la que se reclama a la Presidenta que presente la cuestión de confianza (Res. De 28 de junio de 2012) o las varias reprobaciones a la Presidenta del Gobierno en 2014.
El desgaste del gobierno minoritario en periodo de crisis, con medidas restrictivas de gasto, y el cuestionamiento del sistema retributivo de dietas de Caja Navarra, fueron detonante y argumentos utilizados en junio de 2013 por Bildu y Aralar Nabai para presentar una moción de censura contra la Presidenta del Ejecutivo Foral, que no prosperó. Votaron a favor de la moción de censura y de la candidatura del nacionalista Juan Carlos Longás (Aralar-Nabai), Bildu (7), Aralar (6), Izquierda-Ezkerra (3) y los no adscritos de Geroa Bai (2). En contra de la moción de censura se pronunciaron UPN (19) y PP (4). Se abstuvo el Partido Socialista de Navarra.
Un segundo intento de moción de censura tuvo lugar en 2014, esta vez la voluntad de impulsarla fue del Partido Socialista de Navarra, como reacción a las acusaciones de irregularidades en la Hacienda Tributaria navarra y condicionada a los resultados de la Comisión de investigación parlamentaria. Sin embargo, la moción de censura comprometida por el exvicepresidente del Gobierno, Roberto Jiménez, no fue presentada por mandato expreso de Ferraz, acatado in extremis por el Partido Socialista de Navarra. Hay que decir que el episodio de acusaciones no tuvo consecuencias en el orden jurisdiccional y algunos de los impulsores han lamentado públicamente el exceso de la reacción contra la Vicepresidenta del Gobierno, responsable de Hacienda.
Estos avatares, apenas citados aquí, han dibujado un panorama de Legislatura en sobresalto permanente que se cierra con unas cifras de actividad parlamentaria inéditas.
4. La actividad parlamentaria
Dentro del marco general referido la actividad legislativa, de impulso y control arroja cifras muy elevadas, lo que necesariamente no es signo de acierto.
4.1. Leyes aprobadas: número elevado y tiempos récords.
En esta Legislatura se ha aprobado la abultada cifra 126 Leyes forales, muy por encima de la media de otros parlamentos autonómicos, y de sus propias cifras en otras Legislaturas. Desde el punto de vista del objeto, las leyes en su mayoría incorporan medidas para paliar la crisis económica y sus consecuencias, pero las hay sobre una pluralidad de temas.
De la actividad legislativa dos rasgos singulares es obligado destacar: a) Predominio de la iniciativa legislativa parlamentaria: más de un 56 % han tenido su origen en proposiciones de ley a iniciativa de los grupos de oposición. Se invierte así la tendencia habitual en los sistemas parlamentarios, en los que el liderazgo de la iniciativa legislativa, como manifestación de la función de dirección política lo ejerce el Gobierno. b) Predominio de la legislación de urgencia o/y lectura única: en un porcentaje superior al 55,5 % la tramitación parlamentaria ha seguido la vía de urgencia y/o de lectura única.
| Proyectos | proposiciones | %
Leyes forales de iniciativa parlamentaria |
Ordinaria | Urgente y/o Lectura única | %
leyes aprobadas con urgencia y/o Lectura única |
Total
Leyes Forales |
|
| 2011 | 8 | 0 | 0 | 2 | 6 | 75 | 8 |
| 2012 | 17 | 12 | 41,4 | 12 | 17 | 58,6 | 29 |
| 2013 | 14 | 26 | 65 | 17 | 23 | 57,5 | 40 |
| 2014 | 8 | 22 | 73,3 | 17 | 13 | 43,33 | 30 |
| 2015 | 8 | 11 | 57,9 | 8 | 11 | 57,9 | 19 |
| Total | 55 | 71 | 56 | 56 | 70 | 55,55 | 126 |
De estas leyes, muchas han visto la luz en menos de un mes y en no pocas ocasiones frente al parecer de los propios servicios jurídicos del Parlamento de Navarra.
Únicamente Navarra contó con Ley de presupuestos en 2012, estando vigente el pacto de gobierno. Tras su ruptura los proyectos de prepuestos no han salido adelante y han sido tres las prórrogas presupuestarias obligadas.
El primer año de la Legislatura, vigente el acuerdo de gobierno, se aprobaron leyes de reducción del gasto, con supresión de algunas instituciones:
– Ley Foral 15/2011 de supresión del Consejo Audiovisual de Navarra
– Ley Foral 16/2011 de supresión del Consejo Asesor de Radiotelevisión Española de Navarra
Fuera de estas dos primeras medidas, no ha habido novedades en cuanto a reformas o reducción de instituciones forales.
Por su objeto, de las 126 Leyes Forales de esta Legislatura, damos noticia en esta crónica de las siguientes:
– Ley Foral 11/2012, de la Transparencia y del Gobierno Abierto. Una ley pionera que se adelanta a la legislación estatal y otras autonómicas. El objeto de la Ley Foral es implantar una nueva forma de interrelación entre Administración Pública y ciudadanía, caracterizada por la transparencia y orientada al establecimiento de un modelo de “Gobierno Abierto” (art. 1).
– Ley Foral 12/2012, por la que se modifica la ley de incompatibilidades de los miembros del Gobierno de Navarra y de los altos cargos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra
– Ley Foral 14/2012, de modificación de la Ley Foral 3/1985, reguladora de la iniciativa legislativa popular y la Ley Foral 4/1983 de la iniciativa legislativa de los ayuntamientos de Navarra. Esta modificación está dirigida a potenciar estas dos vías de participación y a la constitución del “Escaño 51” en el Parlamento de Navarra para la defensa de la iniciativas mediante la correspondiente reforma del Reglamento de la Cámara, al que exhorta la Ley Foral en su Disposición Adicional 1ª.
– Ley Foral8/2013, por la que se reconoce el derecho de las personas residentes a la asistencia sanitaria gratuita del sistema público sanitario en Navarra.
– Ley Foral 11/2013, de modificación de la Ley Foral de la Administración Local de Navarra, para establecer la delegación de voto de los concejales en los ayuntamientos y de los vocales de los concejos.
– Ley Foral 24/2013, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra.
– Ley Foral 30/2013, por la que se prohíbe en el territorio de la Comunidad Foral el uso de la fractura hidráulica como técnica de investigación y extracción de gas no convencional. Recurrida y declarada inconstitucional por STC 208/2014.
– Ley Foral 33/2013, de reconocimiento y reparación moral de las ciudadanas y ciudadanos navarros asesinados y víctimas de la represión a raíz del golpe militar de 1936.
– Ley Foral 2/2014 por la que se regulan los órganos de determinadas fundaciones (recurrida ante el TC: STC 14/2015, que declara constitucional la ley con interpretación conforme en relación con el ámbito de aplicación de la ley).
– Ley Foral 8/2014, reguladora del mecenazgo cultural y de sus incentivos fiscales en la Comunidad Foral de Navarra.
– Ley Foral 14/2014, reguladora de los colectivos de usuarios de cannabis en Navarra. (recurrida ante el TC)
– Ley Foral 26/2014 de reestructuración de la deuda del Club Atlético Osasuna. Contra esta ley la Dirección General para la competencia de la Comisión Europea presentí una denuncia por entender que podía ser una ayuda de Estado contraria al Derecho de la Unión Europea, pero finalmente fue archivada.
– Ley Foral 3/2015 reguladora de la libertad de acceso al entrono, de deambulación y permanencia en espacios abiertos y otros delimitados, de personas con discapacidad acompañadas de perros de asistencia.
– Ley Foral 4/2015 de modificación parcial de la Ley del Vascuence.
– Ley Foral 14/2015, para actuar contra la violencia hacia las mujeres.
– Ley Foral 15/2015, que modifica la Ley de Policías de Navarra.
– Ley Foral 16/2015, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos.
A todas estas súmense numerosas modificaciones de la legislación en materia de impuestos, de las cuales algunas han sido objeto de recurso y sentencia del Tribunal Constitucional, como se indicará más adelante.
Aparte de estas disposiciones se han dictado 6 decretos-Leyes forales, de los cuales uno no obtuvo la convalidación parlamentaria. Asimismo son doce los decretos-legislativos dictados, todos ellos de modificación de Leyes tributarias con el objeto de armonizar la legislación navarra con la estatal.
4.2.Control, impulso y Parlamento Abierto
La actividad de control, en término de resoluciones de petición de comparecencias de los miembros del Gobierno y de actos de control extraordinario deja unas cifras elevadísimas, como puede esperarse de una Legislatura como la descrita. Destacan las solicitudes de comparecencia de miembros del Gobierno –por centenares-, así como las mociones y resoluciones adoptadas, que superan con mucho la actividad sus homólogos o del propio Parlamento de Navarra. Igualmente es elevado el número de Declaraciones políticas e institucionales del Parlamento de Navarra.
Por otra parte, en esta Legislatura se han constituido tres Comisiones de investigación: sobre robos de recién nacidos y adopciones irregulares; sobre la situación de la Hacienda Foral de Navarra y sobre la extinción de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Navarra.
5. Litigiosidad ante el Tribunal Constitucional
No se puede cerrar esta crónica sin una referencia a la elevada litigiosidad Navarra-Estado, característica de la Legislatura. En efecto, son 14 las leyes que han sido objeto de recurso ante el Tribunal Constitucional, alcanzando uno de los números más elevados entre las Comunidades Autónomas, como se desprende de las memorias del propio Tribunal.
Las Sentencias del Tribunal Constitucional en relación con Navarra en la presente Legislatura en procesos abstractos y directos de control de constitucionalidad son las siguientes:
– STC 82/2012, sobre la Ley Foral por la que se declaran Parque Natural las Bardenas Reales de Navarra. Validez.
– STC 208/2012 que declara la inconstitucionalidad de la Ley Foral sobre el impuesto a las grandes superficies al entender de aplicación en Navarra los límites contenidos en la Ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas en relación con los tributos propios establecidos por la Comunidad Foral de Navarra que no hayan sido acordados con el Estado. Esta Sentencia, y las siguientes sobre la potestad tributaria Navarra han sido fuertemente contestadas en la Comunidad Foral, por entender desde la Comunidad Foral que se desconoce por parte del Tribunal Constitucional el alcance de la potestad tributaria amparada en la Constitución, el Amejoramiento y el Convenio Económico.
– STC 93/2013, sobre la Ley Foral 6/2000 para la igualdad jurídica de las parejas estables. Inconstitucionalidad parcial.
– STC 207/2013, sobre la Ley Foral 10/3013 de modificación de la ley foral de las Haciendas locales de Navarra. Nulidad del precepto foral que declara exentos de contribución territorial los bienes de la Iglesia Católica “solo cuando estén dedicados al culto”.
– STC 110/2014, sobre la Ley Foral 24/2012, sobre el impuesto de producción de la energía eléctrica. Inconstitucionalidad. Límites de la potestad tributaria de Navarra. Cabe hacer la misma observación que en relación con la STC 208/2012.
– STC 111/2014, resuelve el recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley foral 19/2013, por la que se autoriza un proceso de funcionarización en las Administraciones Públicas de Navarra del personal estatutario y contratado laboral fijo. Inconstitucionalidad.
– STC 171/2014. Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Foral 12/2010 sobre medidas extraordinarias de reducción del déficit público. Inconstitucionalidad del precepto foral relativo a la aplicación a las entidades locales de las medidas de reducción de los costes de personal.
– STC 173/2013, resuelve el recurso de inconstitucionalidad control la Ley Foral 7/2011 por la que se modifica el texto refundido del estatuto del personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra. Nulidad del precepto foral.
– STC 208/2014, declaración de inconstitucional de la Ley Foral sobre la prohibición del uso de la fractura hidráulica.
– STC 14/2015, sobre la Ley Foral que regula los órganos rectores de determinadas fundaciones. La Ley estaba dictada para el caso particular de Caja Navarra, pero finalmente, no sin polémica, no es de aplicación por ser esta una fundación bancaria y no de régimen ordinario.
En este momento son varias las leyes navarras a la espera de Sentencia del Alto Tribunal. De las cuestiones que han generado una mayor polémica sin duda, las sentencias relativas a la potestad tributaria de Navarra, como se ha señalado más arriba. La última jurisprudencia constitucional, ha dado giro restrictivo a la potestad navarra. En este momento, está en tramitación la modificación del Convenio Económico entre Navarra y el Estado.
Asunción de la Iglesia Chamarro
Profesora Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Navarra