Crónica de la legislatura (XIII): Cantabria – Juan Manuel Alegre Ávila

I

Uno.- Durante la legislatura 2011-2015 el Parlamento de Cantabria ha aprobado 30 leyes [además, en 2011, de otras 3 leyes, anteriores a la celebración de las elecciones autonómicas y locales de mayo de 2011]. Su distribución es la siguiente: 2011: 2 leyes; 2012: 10 leyes; 2013: 10 leyes; 2014: 7 leyes; 2015: 1 ley. A su vez, en este período se han producido 7 Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad -recursos y cuestiones de inconstitucionalidad- sobre leyes del Parlamento de Cantabria, cuyo reparte es el que sigue: 2011: 1 Sentencia; 2013: 2 Sentencias; 2014: 3 Sentencias; 2015: 1 Sentencia.

Dos.- A continuación se da cuenta sucinta del contenido de estas Leyes y Sentencias del Tribunal Constitucional.

II

Uno.- Las dos leyes de 2011 aprobadas por el Parlamento de Cantabria surgido de las elecciones autonómicas de mayo de ese año son:

Ley 4/2011, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Cantabria para el año 2012.

Ley 5/2011, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Afecta a 23 leyes anteriores.

Dos.- La STC 175/2011, de 8 de noviembre resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en relación a la Disposición transitoria segunda de la Ley de Cantabria 7/1994, de 19 de mayo, de coordinación de policías locales, que eximía a determinados policías locales del requisito de titulación para poder participar en procedimientos de promoción interna siempre que hubieran superado o superaran unos cursos de formación organizados por la Escuela de Policía Local. Aunque derogada la Ley 7/1994 por la Ley 5/2000, el Tribunal Constitucional reitera su doctrina acerca de que, en las cuestiones de inconstitucionalidad de carácter competencial o conflictual, la modificación o derogación del precepto legal cuestionado no supone la pérdida [sobrevenida] del objeto del proceso constitucional, amén de que el parámetro de enjuiciamiento viene dado no por la normativa estatal vigente en el momento de dictarse la Sentencia sino en el de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. La declaración de inconstitucionalidad del precepto cuestionado es consecuencia de que la preconizada exención de titulación es extremo que se imbrica en el “régimen estatutario de los funcionarios públicos” ex artículo 149.1.18ª de la Constitución, por lo que su regulación, al ser de la competencia del Estado, no puede ser abordada por la legislación autonómica.

III

Las leyes de Cantabria aprobadas en 2012 son las siguientes:

Ley 1/2012, de 12 de enero, Modifica el Texto Refundido de la Ley de Medidas Fiscales en materia de tributos cedidos por el Estado, aprobado por Decreto Legislativo 62/2008, de 19 de junio de 2008.

Ley 2/2012, de 30 de mayo, Medidas Administrativas, Económicas y Fiscales para la ejecución del Plan de Sostenibilidad de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Ley 3/2012, de 21 de junio, Modificación de la Ley 2/2001, de 21 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria.

Ley 4/2012, de 15 de octubre, Creación de la Contribución Especial por el establecimiento, mejora y ampliación de los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y de Salvamento de Cantabria.

Ley 5/2012, de 11 de diciembre, Reforma del Régimen Transitorio en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

Ley 6/2012, de 28 de noviembre, Crédito Extraordinario de Regularización y Financiación de Insuficiencias por Actuaciones Anteriores a 1 de enero de 2012.

Ley 7/2012, de 18 de diciembre, modificación de la Ley 4/2011, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Cantabria para el año 2012 y otras Medidas de Carácter Organizativo y Financiero para garantizar la estabilidad presupuestaria.

Ley 8/2012, de 21 de diciembre, Transporte de Personas por Cable.

Ley 9/2012, de 26 de diciembre, Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Cantabria para 2013.

Ley 10/2012, de 26 de diciembre, Medidas Fiscales y Administrativas. Modifica 17 leyes además, como es habitual en este tipo de leyes, de crear o alterar diferentes tasas.

IV

Uno.- Las diez leyes aprobadas en 2013 son las que siguen.

Ley 1/2013, de 15 de abril, por la que se regula la prohibición en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria de la técnica de fractura hidráulica como técnica de investigación y extracción de gas no convencional.

Ley 2/2013, de 17 de mayo, por la que se sustituyen los anexos a la Ley de Cantabria 10/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas.

Ley 3/2013, de 13 de junio, del Plan Estadístico 20132016 [ley dictada en aplicación de la Ley 4/2005, de 5 de octubre, de Estadística de Cantabria, que prevé la aprobación por Ley de un Plan estadístico cuatrienal, y que sustituye a la Ley 3/2008, de 24 de noviembre, del Plan Estadístico 2009-2012].

Ley 4/2013, de 20 de junio, relativa al régimen jurídico de las autorizaciones provisionales de edificaciones o actuaciones preexistentes, así como de adopción de distintas medidas para la agilización de los instrumentos de planeamiento.

Ley 5/2013, de 5 de julio, de reconocimiento como Universidad privada a la Universidad Europea del Atlántico a instancias de la entidad Fundación Universitaria Iberoamericana”.

Ley 6/2013, de 6 de noviembre, de Cooperativas de Cantabria.

Ley 7/2013, de 25 de noviembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en la Comunidad Autónoma de Cantabria. La ley regula el procedimiento para autorizar la construcción, explotación, ampliación, modificación, transmisión y cierre de los parques eólicos, y crea el Fondo para la Compensación ambiental y la Mejora Energética, como instrumento destinado a financiar actuaciones vinculadas a la conservación, reposición y restauración ambiental, y promover proyectos que contribuyan al desarrollo del sector de la energía en la Comunidad y regula la tasa por tramitación de la autorización en competencia para la instalación de parques eólicos. La Ley 7/2013, a diferencia del Decreto 19/2009, de 12 de marzo, que se basaba en dos fases, una primera de adjudicación de potencia eólica y una segunda de instalación o afincamiento, prevé un procedimiento previo a la autorización de los correspondientes aerogeneradores consistente en una selección competitiva de proyectos, que se justifica en razones de seguridad, eficiencia y protección ambiental.

Ley 8/2013, de 2 de diciembre, de modificación de la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral.

Ley 9/2013, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Cantabria para el año 2014.

Ley 10/2013, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Modifica 27 leyes.

Dos.- Dos Sentencias del Tribunal Constitucional se pronuncian sobre sendas leyes del Parlamento de Cantabria.

STC 92/2013, de 22 de abril. Pronunciamiento que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en relación a la Disposición adicional sexta de la Ley de Cantabria 2/2001, de 21 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, introducida por la Ley 2/2011, de 4 de abril. La modificación legal cuestionada supeditaba la ejecución de las sentencias urbanísticas de derribo al previo pago de la indemnización correspondiente, un condicionante que, por afectar a la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.6ª de la Constitución, el Tribunal Constitucional declara inconstitucional y nulo.

STC 219/2013, de 19 de diciembre. Resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Social número 1 de Santander en relación al artículo 27.4 de la Ley 5/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma Cantabria para 2010, en la redacción dada por el artículo 2.5 de la Ley de Cantabria 5/2010, de 6 de julio. La duda de constitucionalidad se suscita respecto de la previsión atinente a que “las retribuciones del personal de los organismos y entidades integrantes del sector público administrativo, empresarial y fundacional de la Administración de la Comunidad Autónoma no experimentarán un incremento superior al señalado en la presente Ley para los empleados públicos”, retribuciones que, con efecto de 1 de junio de 2010, “experimentarán una reducción del 5 por 100 del conjunto de sus retribuciones en cómputo anual”. Previsión que el Tribunal Constitucional considera contraria a lo previsto en la Disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, que, en lo relativo a la reducción del 5 por 100 de sus retribuciones, excluía al personal laboral no directivo de las sociedades públicas, razón por la que, respecto del sector público empresarial, la regulación autonómica es inconstitucional y nula.

V

Uno.- Las siete leyes aprobadas por el Parlamento de Cantabria en 2014 son las que siguen.

Ley 1/2014, de 17 de noviembre, de Transporte de Viajeros por Carretera. El Preámbulo justifica su dictado en el vacío normativo producido por la Sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, de 27 de junio, que, entre otros extremos, declaró la inconstitucionalidad por su carácter meramente supletorio de determinados preceptos de la legislación estatal de transportes de 1987. Su contenido atiende a una serie de disposiciones de la Unión Europea, insistiendo en la coordinación de los transportes urbanos e interurbanos e incorporando prescripciones de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Los siete Capítulos de la ley, que agrupan a cincuenta artículos, se refieren a las siguientes cuestiones: disposiciones generales [objeto, ámbito, definiciones]; competencias [en particular, las de los municipios], derechos de los usuarios; coordinación de servicios y financiación; transportes urbanos [que incluye un régimen de concesión para los servicios regulares y otro de mera autorización para los servicios discrecionales, amén de la coordinación de los servicios de transporte urbano e interurbano]; disposiciones específicas sobre determinados tipos de transporte [transporte a la demanda; escolar y de menores; asistencial; de trabajadores y estudiantes; transportes turísticos]; actividades auxiliares y complementarias del transporte por carretera; régimen sancionador.

Ley 2/2014, de 26 de noviembre, de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Deroga la Ley 2/2002, de 29 de abril, de saneamiento y depuración de las aguas residuales, extendiéndose, con la pretensión de lograr los objetivos ambientales de la Directiva Marco de Aguas y la legislación estatal en la materia, sobre las siguientes cuestiones: competencias autonómicas y municipales; cooperación intermunicipal; infraestructuras de los sistemas de abastecimiento y saneamiento; planificación del abastecimiento y saneamiento de las aguas; mecanismos de garantía en relación a la prestación de los servicios en términos de calidad [con la inclusión, para situaciones socioeconómicas de necesidad, del aseguramiento del suministro en caso de impago de los tributos vinculados al mismo o del canon del agua residual doméstica]; régimen económico-financiero; régimen sancionador.

Ley 3/2014, de 17 de diciembre, de modificación de la Ley 5/2000, de 15 de diciembre, de Coordinación de las Policías Locales. Adapta la Ley 5/2000 al Estatuto Básico del Empleado Público de 2007, con modificación de algunos requisitos relativos al ingreso, la denominación de algunos escalones, la previsión de movilidad y las posibles permutas, tomando como referencia en materia disciplinaria la normativa estatal sobre el Cuerpo Nacional de Policía.

Ley 4/2014, de 26 de diciembre, de Normas reguladoras de Paisaje. Una ley que, tomando pie en el Convenio del Consejo de Europa del Paisaje de 20 de octubre de 2000, ratificado por España en 2007, y en el reconocimiento del paisaje por la normativa urbanística y territorial, de un lado, y por las leyes 4/2006, de Conservación de la Naturaleza, y 11/1998, de Patrimonio Cultural de Cantabria, en la que se consagra la categoría “Paisaje Cultural”, de otro, se desarrolla a lo largo de tres Capítulos en los que, respectivamente, se determinan su objeto y ámbito de aplicación [“las zonas terrestre, marítimo-terrestre y las aguas interiores”, “los paisajes rurales, urbanos y periurbanos que puedan considerarse excepcionales”, “los paisajes cotidianos y […] los degradados”]; se formulan “estrategias” para la política del paisaje tales como su consideración sectorial, la preservación de los valores naturales, el fomento de la difusión de los valores paisajísticos o la promoción de la educación en este ámbito; y se definen las áreas o zonas geográficas de actuación [“ámbitos paisajísticos”, “unidades de paisaje”, “paisajes relevantes”] y los instrumentos de tutela y protección [planes especiales del paisaje, directrices de paisaje, estudios de paisaje, proyectos de actuación paisajística, análisis de impacto e integración paisajística] en conexión con los ya existentes planes especiales y con una conexión directa con otros instrumentos de planificación territorial, amén de diseñar el paisaje como un supuesto de evaluación ambiental de planes y programas.

Ley 5/2014, de 26 de diciembre, de normas reguladoras de Vivienda Protegida. Es la primera ley autonómica sobre vivienda protegida, que incorpora, con un propósito de sistematización, criterios diferenciados de los consagrados en la normativa estatal. A lo largo de 56 artículos, divididos en siete capítulos, aborda los siguientes extremos: régimen de la vivienda protegida, con referencia a sus propietarios y usuarios, carácter de domicilio habitual y permanente, causas de justificación de la no ocupación temporal, parámetros sobre precio, superficie, módulos básicos y duración del régimen de protección, y fórmulas específicas para atender a las necesidades de ciertos colectivos como las personas dependientes; procedimiento de calificación y descalificación; promoción, pública y privada, de las viviendas protegidas; acceso y adjudicación, de acuerdo a los principios de publicidad y concurrencia, uso, transmisión y limitaciones y prohibiciones a la facultad de disposición, registro de viviendas protegidas, y derecho de adquisición preferente por la Comunidad Autónoma constante el régimen de protección; viviendas de titularidad autonómica, creación de un parque de viviendas en alquiler y otras medidas para situaciones sobrevenidas, personales y familiares, de índole desfavorable.

Ley 6/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el año 2015. Se contemplan créditos por un importe de 2.500.031.635 euros, con un ligero incremento respecto a 2014, y un aumento del gasto en la mayoría de las partidas, salvo en cultura, vivienda y agricultura, así como del capítulo relativo a la deuda pública.

Ley 7/2014, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. La conocida como Ley de Acompañamiento modifica diecinueve leyes.

Dos.- Las tres Sentencias del Tribunal Constitucional pronunciadas en 2014 que afectan a otras tantas leyes de la Comunidad Autónoma de Cantabria son las siguientes.

STC 5/2014, de 16 de enero. Resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Social número 1 de Santander en relación a los artículos 27.4 y 42 bis de la Ley de Cantabria 5/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos para el año 2010, en la redacción dada, respectivamente, por los apartados 5 y 13 del artículo 2 de la Ley 5/2010, de 6 de julio. El artículo 27.4 se refería a las retribuciones del personal laboral de las entidades integrantes del sector público y el artículo 42 bis, a la masa salarial del sector público empresarial, ordenando la reducción del 5 por 100, respectivamente, del conjunto de las retribuciones y de la masa salarial en cómputo anual respecto de las previstas a 31 de diciembre de 2009. A su vez, el artículo 27.4 había sido declarado contrario, y, en consecuencia, inconstitucional, a lo prescrito por la Disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, que excluía al personal laboral no directivo de las sociedades públicas de la reducción salarial del 5 por 100 prevista, con carácter general, para los empleados públicos, por la STC 219/2013. De ahí que, en relación a este artículo 27.4, la STC 5/2014 declare la pérdida [sobrevenida] del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, y, respecto del artículo 42 bis, declare su inconstitucionalidad por contravención de la legislación básica estatal en materia de retribuciones, el citado Real Decreto-ley 8/2010, cuyo ámbito subjetivo de aplicación, como se ha dicho, no contemplaba el sector público empresarial.

STC 56/2014, de 10 de abril. Resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en relación al artículo 44 de la Ley 10/2010, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Cantabria para 2011, relativo al pago aplazado del precio de los contratos administrativos de obra, por entender el órgano judicial a quo que dicho aplazamiento contravenía los artículos 75.7 y 111 de la entonces vigente Ley de Contratos del Sector Público [hoy, artículos 87.7 y 127 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre], que prohibían el plazo aplazado del precio de los contratos, con las excepciones previstas en la misma o en otra norma de rango legal, que, en todo caso, debe tener carácter estatal. El Tribunal Constitucional, tras constatar que la regulación concernida es, desde el punto de vista material, “legislación sobre contratos administrativos” [artículo 149.1.18ª de la Constitución], y que la normativa estatal sobre aplazamiento del precio tiene carácter básico, tanto por referirse a un extremo esencial de la contratación administrativa como por su conexión con el principio de estabilidad presupuestaria, declara la inconstitucionalidad del precepto autonómico.

STC 106/2014, de 24 de junio. Declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la Ley de Cantabria 1/2013, de 15 de abril, por la que se prohibía en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria la técnica de la fractura hidráulica [fracking] como mecanismo de investigación y extracción de gas no convencional. El recurso de inconstitucionalidad del Presidente del Gobierno se fundamentaba en la vulneración por la ley recurrida de la normativa básica estatal, constituida por la Ley 17/2013, de 29 de octubre [que, aun posterior a la ley que es objeto de impugnación, se erige en parámetro de constitucionalidad], dictada en ejercicio de los títulos competenciales contemplados en los artículos 149.1.25ª [bases del régimen minero y energético] y 149.1.13ª [bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica] de la Constitución. La declaración de inconstitucionalidad pronunciada por la STC 106/2014 trae causa del carácter básico de la normativa estatal alegada, de modo que, como se dice en el fundamento jurídico 7, “la prohibición absoluta e incondicionada de una determinada técnica de investigación y explotación de hidrocarburos no puede decidirse por una Comunidad Autónoma”, por cuanto ello vulnera “la competencia estatal ex art. 149.1.13 y 25 CE”. A la Sentencia se incorpora un voto particular concurrente suscrito por tres magistrados.

VI

Uno.- La última, correspondiente a 2015, ley aprobada por el Parlamento de Cantabria en la legislatura 2011-2015 es la siguiente:

Ley 1/2015, de 18 de marzo, Modificación del Texto Refundido de la Ley de Medidas Fiscales en Materia de Tributos Cedidos por el Estado, aprobado por Decreto Legislativo 62/2008, de 19 de junio de 2008, y de la Ley 6/2014, de 26 de diciembre de 2004, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Cantabria para 2015.

Dos.- La STC 57/2015, de 18 de marzo resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta senadores del grupo parlamentario popular del Senado en relación a la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral. La Sentencia estima parcialmente el recurso y declara: uno.- la extinción del recurso de inconstitucionalidad, por desaparición sobrevenida de su objeto, respecto de la Disposición transitoria cuarta; dos.- la no inconstitucionalidad del artículo 27.1 b) de acuerdo a la interpretación del fundamento jurídico 15 b); tres.- la inconstitucionalidad y nulidad de los incisos “en cuyo caso sus determinaciones prevalecerán sobre las de este Plan” del artículo 45.3 y “y con independencia de la clasificación urbanística” del artículo 51.3, así como del apartado segundo de la Disposición transitoria octava; cuatro.- la desestimación del recurso en todo lo demás.

Juan Manuel Alegre Ávila

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Cantabria. Exletrado del Tribunal Constitucional

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