Pietro Masala. La cooperación vertical en el sector de la asistencia social: Formas, tendencias y cambios generados por la crisis económica en Italia y España, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2015., 192 p. [Col·lecció e-Recerca; 6] ISBN 9788439392545.

Prólogo

En estos tiempos de crisis económica, institucional y territorial profundas no faltan ya estudios jurídicos que las analizan desde distintos puntos de vistas, inclusive el de la interrelación patente entre ellas. La cooperación vertical en el sector de la asistencia social. Formas, tendencias y cambios generados por la crisis económica en Italia y España, de Pietro Masala, se suma a los mismos, y lo hace de una manera singular por el objeto, la perspectiva y el método adoptados. Es este un trabajo que versa sobre un objeto que nos atrevemos a denominar “microconstitucional”, porque se centra en la incidencia de la crisis económica en un ámbito, la asistencia social, considerado generalmente como secundario para la configuración del Estado social, y tantas veces descuidado por los constitucionalistas -por no mencionar a los poderes públicos. Podríamos decir, parafraseando la advertencia de Chesterton, que para los buenos juristas, y Masala entre ellos, también la Constitución está en los detalles. O lo que viene a ser lo mismo, el autor nos muestra como la batalla por la observancia de la Constitución se libra en las cuestiones de detalle, y la asistencia social, qué duda cabe, es una de ellas, aunque bien significativa de la estatura ética de una comunidad política. A partir de lo concreto se asciende a los principios fundamentales de un orden constitucional determinado.

El autor sitúa el análisis del estado actual de la asistencia social, afectada gravemente por la crisis económico-financiera por la que atravesamos desde 2008, en ciertas coordenadas jurídico-constitucionales con las que entra en relación y que conllevan una problemática nada fácil de armonizar: la distribución territorial del poder entre el centro y la periferia en los Estados compuestos, la protección de los derechos constitucionales, y la dificultad de su tutela judicial en el caso de los derechos sociales prestacionales, así como la relación entre los poderes Legislativo(s) y Ejecutivo(s) a la hora de llevar a cabo la regulación y gestión de la prestación. Todo ello en el marco de las transformaciones del Estado social, cuya implementación, por otro lado, corresponde en medida considerable a las entidades subnacionales.

De forma destacada el autor analiza, por un lado, el conflicto entre la competencia en asistencia social, que es exclusiva de las comunidades autónomas y de las regiones -aunque cambie la forma de disponerlo (los estatutos en el caso español, la cláusula residual en el italiano)-, con una competencia horizontal invocada por el Estado y cuya incidencia sobre la asistencia social han avalado ambos tribunales constitucionales: la igualdad en las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE) o los niveles esenciales de las prestaciones de los derechos sociales y civiles (art. 117.2 m CI). Por otro lado, se presta atención al deficiente funcionamiento de las relaciones de colaboración vertical a partir de la actuación de los órganos multilaterales bajo el principio de leal cooperación -ya sea la Conferencia Estado-regiones, de carácter general en Italia, ya las conferencias sectoriales en España-, situación que impide compensar en el plano del ejercicio el menoscabo de la competencia de los entes subnacionales (el caso paradigmático de la Ley de la dependencia en España es traído a colación). Por último, la revisión del poder de gasto en los estados compuestos permite ver también la tensión entre la autonomía financiera de las entidades territoriales, por una parte, y la expansiva potestad subvencional del Estado además de los límites al gasto público, constitucionalizados en la última reforma de las respectivas constituciones, por la otra.

Lo anterior es analizado desde la perspectiva constitucional, con un dominio riguroso de las categorías jurídicas y con un minucioso análisis de la normativa reguladora y de la jurisprudencia de los tribunales constitucionales. Es obvio que el tema en sí mismo desborda los márgenes del Derecho constitucional y del Derecho en general, pero el autor se circunscribe a esa perspectiva, lo que le evita incurrir en mixtificaciones y diletantismos buenistas, ahora tan frecuentes. Es ahí donde Masala muestra sus dotes de fino jurista con especial atención al derecho comparado, rasgos habituales en la generación de jóvenes constitucionalistas formados en la prestigiosa Scuola Superiore Sant’Anna de Pisa de la mano de ilustres profesores, con una reconocida trayectoria de estudio de los derechos sociales y el regionalismo. El autor ya lo había hecho en una obra, resultado de su tesis doctoral, publicada en 2014, La tutela dei diritti sociali negli ordinamenti di tipo composto tra uniformità e differenziazione. Decentramento e diritti sociali in Italia, Germania e Spagna, de la que la que ahora se presenta es una derivación lógica.

Por último, igual que en la monografía que se acaba de referir, el autor, que ha seguido con gran atención nuestra experiencia con provechosas estancias de investigación en la Universidad de Barcelona, introduce la comparación entre las regulaciones italiana y española. Si el Derecho comparado es útil a los juristas a los efectos de descubrir regularidades, lo que nos ayuda a contextualizar lo que ocurre en nuestro reducido ámbito jurídico, el recurso al mismo en esta obra es muy pertinente para averiguar cómo hacen frente a una situación de facto similar -la crisis económica-, dos ordenamientos constitucionales vecinos, moldeados a partir de categorías jurídicas parecidas, y sus respectivos poderes públicos, tanto nacionales como territoriales, en torno a un tema de interés común como es la asistencia social. En ambos países la crisis ha provocado cambios normativos intensos –incluso reformas constitucionales-, también en la forma de legislar –con el uso ordinario de la legislación de urgencia en manos de los gobiernos- y en la redistribución del poder político, que ha basculado a favor de las instancias centrales.

Es precisamente este último aspecto el que subraya Masala en sus conclusiones: la crisis ha supuesto una “erosión” de las competencias propias de los entes subnacionales en materias sociales y una mayor “intervención” del Estado en dichos ámbitos, sea en el plano normativo sea a través del ejercicio del poder subvencional, sin que se haya compensado a las entidades territoriales con una participación mayor en el proceso de toma de las decisiones, sea por los déficits estructurales de ambos sistemas –el Senado- sea por el (mal) funcionamiento de las instituciones intergubernamentales. En definitiva, estaríamos ante una “flexibilización” en la distribución de competencias que da paso a una “centralización” y a una administrativización de las competencias regionales, lo que coincide en el tiempo, agravando sus efectos, con una atención menor del Estado a los asuntos sociales.

Así pues, nos hallamos en una situación en que los poderes subnacionales (y los locales), por su proximidad a la vida de los ciudadanos, son llamados a actuar como “amortiguadores sociales”. Por eso la ciudadanía les reclama una actuación decidida en políticas y derechos sociales, que permita a los más necesitados sentir el “calor” y una mano visible ante la frialdad de la intemperie, lo que se hace más urgente por la débil respuesta de un tejido social digno de tal nombre que no pasa, al menos entre nosotros, por sus mejores momentos (dejando a salvo a la eficaz red familiar y a organizaciones como Caritas). Lo cual ocurre al mismo tiempo que esos poderes públicos ven reducida la capacidad financiera y de personal para llevarlas a cabo. Ante esto, además de la legítima reclamación política, se hace obligado reordenar prioridades políticas y presupuestarias, y atender debidamente a las necesidades básicas de los ciudadanos. Este modo de actuar de los poderes territoriales suele clasificarse como forma de legitimación “funcional” del autogobierno, menos épica que otras, pero eficaz para generar un verdadero sentido de “comunidad” integrador y sin exclusiones para con los más débiles económica y socialmente. Este es, a mi juicio, el reclamo que produce en el lector la obra que se presenta. Se pone el foco en el estudio de una “micropolítica”, como es la asistencia social, porque su atención –sean cuales sean los medios para llevarla a cabo, más intervencionistas o más “subsidiaristas”, cuestión en la que el autor apenas entra- da la medida de nuestra forma de civilización.

Josep Mª Castellà Andreu

Profesor titular de Derecho Constitucional

IP del Grupo de estudios sobre democracia y constitucionalismo (GEDECO)

Universitat de Barcelona