Los tres ejes basilares en los que se articula el Estado del bienestar se identifican con las políticas de educación, sanidad y pensiones. A ellas se han ido sumando otras tan importantes como las de protección de los trabajadores en el mercado laboral, vivienda o asistencia prestacional. Todas ellas aparecen explícitamente contempladas en el título I de la Constitución española de 1978 en la que se acogen los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos y, dentro del mismo, en su capítulo III relativo a lo que el constituyente rubricó con la expresión ‘Principios rectores de la política social y económica’.
Concretamente, por lo que se refiere a las pensiones, el artículo 50 de la CE dispone, en su primer inciso, que “Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad”. La Constitución venía, de esta manera, a formalizar un consenso alcanzado en los pactos de la Moncloa que suscribieron el Gobierno con los representantes de los grupos parlamentarios del Congreso, en octubre de 1977 en los que, entre otros muchos acuerdos, se adoptó el compromiso de incrementar “la masa global de las pensiones” distribuyendo “su cuantía de forma que incida progresivamente en las más reducidas”. Recordar, en la actualidad, estos Pactos es especialmente significativo porque el contexto en el que se adoptan es, también, el de una grave situación de crisis económica. Y si bien, lo que estaba en juego en aquella época era “la democratización efectiva del sistema político y económico” que habría de llevar “a su aceptación por el conjunto de la sociedad” –como reza el contenido de estos pactos-, el espíritu que los promueve es “la necesidad de que los costes derivados de la superación de la crisis sean soportados equitativamente por los distintos grupos sociales”. Consenso que también se alcanzó en 1995 con el denominado Pacto de Toledo en el que las pensiones vuelven a aparecer como el epicentro de los compromisos adquiridos. La existencia de estos dos grandes acuerdos pone en evidencia cómo un tema tan sensible para el Estado del bienestar, constitucionalizado como Estado social, no puede dejarse en manos de una sola fuerza política y más cuando las decisiones que se adoptan suponen una situación de grave retroceso, siquiera temporal: las pensiones no constituyen la expresión de una determinada opción legislativa ni se presenta como un simple instrumento al servicio de una concreta política económica y social del Gobierno y del Parlamento de cada momento –afirmación que sí dedicaba el Tribunal Constitucional a la reforma del mercado laboral introducida por la Ley 3/2012, de 6 de julio, en su Sentencia 8/2015, de 22 de enero.
Y ésta es precisamente la cuestión que, en el fondo, planeaba con la aprobación, por parte del Gobierno, del Real Decreto Ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social. Norma, que entre otras muchas previsiones, deja sin efecto la actualización de las pensiones para el caso de que el índice de precios al consumo (IPC) correspondiente al período comprendido entre noviembre del ejercicio anterior y noviembre del ejercicio económico en curso sea superior al IPC previsto y en función del cual se calcula la revalorización de la pensión. Así lo contemplaba el 2.1 del Real Decreto Ley al establecer que:
“Se deja sin efecto para el ejercicio 2012 la actualización de las pensiones en los términos previstos en el apartado 1.2 del artículo 48 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto legislativo 670/1987, de 30 de abril.”
Aparentemente, el precepto transcrito mantenía la exigencia, institucionalizada durante la década de los ochenta, de revalorizar las pensiones de acuerdo con el IPC, pero su aplicación concreta en las circunstancias descritas provocaba dejarla sin efecto. Si tenemos en cuenta, además, que esta norma se aplica en un contexto de una gravísima crisis económica en la que muchos de los individuos subsisten gracias a la recepción de la pensión, dejar sin efecto su revalorización genera un retroceso significativo de su suficiencia económica que es lo que los poderes públicos deben garantizar “mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas”.
La importancia de esta cuestión queda reflejada, aunque sea simbólicamente, por el acuerdo al que llega la casi totalidad de diputados (146 de los 165) que no formaban parte del grupo parlamentario popular para presentar un Recurso de Inconstitucionalidad que el Tribunal desestima en la STC 49/2015, de 5 de marzo, en la que ha sido ponente la magistrada Dña. Encarnación Roca Trías. Resolución que viene acompañada de un único voto particular emitido por los magistrados D. Fernando Valdés Dal-Ré y D. Luís I. Ortega Álvarez al que se adhieren la magistrada Dña. Adela Asúa Batarrita y el magistrado D. Juan A. Xiol Ríos, esto es, cuatro de los once magistrados que integran el Pleno.
Los recurrentes centraban las dudas de constitucionalidad en la contradicción del precepto impugnado con el artículo 50 de la CE vinculando sus previsiones a la prohibición de retroactividad de las normas prescrita en el artículo 9.3 de la CE y en la privación de derechos sin la correspondiente indemnización prevista en el artículo 33.3 de la CE. Frente a estos argumentos, el Abogado del Estado esgrimía que la actualización de las pensiones conforme al IPC del año en curso lejos de ser un derecho consolidado integrado en el patrimonio del pensionista, constituye una mera expectativa de derecho y, como mucho, “un derecho condicionado a la fijación de su contenido por la Ley de presupuestos generales del año siguiente si existe diferencia entre el IPC previsto y el acumulado a noviembre del ejercicio económico correspondiente”. En las dos posiciones planea la cuestión de la reversibilidad/irreversibilidad. La sentencia declara la constitucionalidad de la norma impugnada asumiendo, en su totalidad, la tesis defendida por la representación del Gobierno.
De esta manera, el Tribunal parte de un presupuesto: la revalorización de las pensiones es una mera expectativa que no forma parte del “patrimonio de derechos consolidados” de un individuo. Esta premisa es justamente la que le permite rechazar la proyección del principio de irretroactividad en este ámbito al entender que cuando el art. 9.3 de la CE prohíbe la retroactividad a las leyes restrictivas de derechos individuales lo refiere a la “restricción de derechos individuales”, esto es, “a la idea de sanción por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerar que se refiere a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (del título I de la Constitución) o en la esfera general de protección de la persona” (FJ 5). Y es, también esta misma lógica, la que aplica para desestimar la infracción del art. 33.3 de la CE porque, a juicio del Tribunal, “sólo son expropiables y, por tanto indemnizables, la privación de bienes y derechos o incluso intereses patrimoniales legítimos aun no garantizados como derechos subjetivos (por ejemplo, las situaciones en precario); pero en ningún caso lo son las expectativas. Más aún, la doctrina jurídica y la jurisprudencia consideran, casi unánimemente, que sólo son indemnizables las privaciones de derechos ciertos, efectivos y actuales, pero no eventuales o futuros” (FJ 6).
Por lo que respecta al fondo de la cuestión planteada, la decisión del Tribunal avala la decisión del Gobierno. Así, a pesar de reconocer que “el art. 50 CE tiende ‘a erradicar situaciones de necesidad’, que habrán de ser determinadas y apreciadas, teniendo en cuenta el contexto general en que se produzcan, y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales”, el Tribunal concluye en que “No puede excluirse, por ello, que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento (FJ 5). Y en este sentido, admite como causa objetiva razonable “el elevado déficit del sistema de la seguridad social durante el ejercicio de 2012” que esgrimía el Gobierno como presupuesto de hecho habilitante en la adopción del Real Decreto Ley y como causa suficiente para dejar sin efecto la revalorización de las pensiones.
Hasta ahora podemos concluir que el razonamiento del Tribunal no aporta nada nuevo a lo que había constituido doctrina constitucional consolidada desde la STC 34/1981, de 10 de noviembre, más allá de consolidar el criterio según el cual se admite como razón suficiente para recortar prestaciones o, en este caso, anular la revalorización de las pensiones el argumento de la limitación de los recursos económicos del Estado o, en el caso concreto, “el elevado déficit del sistema de la Seguridad Social durante el ejercicio 2012 y la necesidad de cumplir con el objetivo del déficit público”.
Sin entrar a fondo en el debate sobre la irreversibilidad de los derechos sociales, cuestión sobre la que se ha publicado abundante literatura, el voto particular, evocando jurisprudencia anterior del propio Tribunal Constitucional –en concreto, se cita la STC 134/1987, de 21 de julio– asume que “el concepto de pensión adecuada del art. 50 CE no puede considerarse aisladamente, atendiendo a cada pensión singular, sino que debe tener en cuenta el sistema de pensiones en su conjunto, sin que pueda prescindirse de las circunstancias sociales y económicas de cada momento y sin que quepa olvidar que se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales”. Sin embargo, y es lo que separa a estos magistrados de los que integran la posición mayoritaria, que “a este Tribunal no le puede resultar indiferente que el derecho social reconocido constitucionalmente, aun no teniendo en el texto constitucional detalles precisos sobre su alcance y extensión, haya tenido ya un concreto desarrollo que en un momento determinado quiere ser suprimido. Ese desarrollo ya ha sido asumido por el legislador que, en su decisión, confirma que determinados derechos son compatibles con las disponibilidades económicas, que es lo que hizo posible su concreción. Dado que las circunstancias pueden variar, podrá cambiar también la regulación, pero no de cualquier modo, sino con total justificación, valorando los criterios de preferencia en la imposición de la restricción”. De esta manera, concluyen los magistrados discrepantes que “el nivel previamente reconocido de derechos sociales no constituye necesariamente una frontera infranqueable para el legislador; pero una decisión restrictiva con respecto al nivel de protección previamente reconocido coloca a éste en la obligación de justificar de modo mucho más exigente el porqué de la disminución o restricción, en cuanto podría entenderse que esa previa regulación no solo prueba su inicial compatibilidad con los recursos económicos disponibles, sino que, en ciertos aspectos, marca un contenido de lo que los ciudadanos entienden como recognoscible de ese derecho social y, en consecuencia, esperan su efectiva realización por los poderes públicos” (FJ 2). Por tanto, no es que se abogue por la irreversibilidad absoluta, sino que entre ésta y la reversibilidad incondicionada, el Tribunal habría de ser capaz de valorar la existencia de esa justificación razonable más allá de la mera alusión a argumentos de crisis, déficits estructurales o posibles incumplimientos de los objetivos de déficits públicos.
Y lo cierto es que la posición mayoritaria al avalar la actuación del Gobierno, dando por suficientes las razones que éste mismo alegaba, no parece tomar suficientemente en consideración el papel que juegan los derechos en el marco de un Estado social, en especial aquellos derechos a los que R. Alexy identifica como ‘derechos de prestación en sentido estricto’, que en nuestro ordenamiento constitucional se identifican con los que se acogen en el capítulo III del Título I de la CE, entre los que aparece el contenido en el artículo 50 de la CE.
A mi modo de ver, tienen razón los magistrados discrepantes al defender que “En el caso enjuiciado, la supresión de la actualización de las pensiones en el ejercicio económico del 2012 afecta de lleno y de manera directa a la esfera general de protección de la persona […] hasta tal punto, que tales prestaciones pueden calificarse con toda propiedad como expresión del deber de los poderes públicos de fomentar cuantas medidas contribuyan a garantizar la dignidad que corresponde a todas las personas por su condición de seres humanos” (FJ 3a).
En el tema que nos ocupa, la STC 49/2015 presenta una novedad importante y es la concepción que defiende el Tribunal sobre la función que cumple, en este ámbito la ley de presupuestos –a la que se remiten las disposiciones a las que hace referencia el art. 2.1 del Real Decreto Ley impugnado para determinar los márgenes de actualización y revalorización de las pensiones. A juicio del Tribunal, esta remisión a la Ley de presupuestos generales del Estado “no es […] una mera remisión a los efectos de que esta Ley habilite la correspondiente partida del gasto presupuestario, sino que supone el reconocimiento al legislador de un margen de discrecionalidad a la hora de concretar la eventual actualización de la revalorización en función de las circunstancias económicas y sociales en cada momento existentes, todo ello con la finalidad de asegurar la suficiencia y solvencia del sistema de Seguridad Social”. De este modo, para el Tribunal, “el legislador no ha hecho sino reconocer que la actualización de la revalorización de las pensiones efectuada al principio del ejercicio pueda ser modulada por la Ley de presupuestos generales del Estado en función de las circunstancias socioeconómicas concurrentes y, por ello, habilita a la Ley de presupuestos para que decida cuál es el alcance de la actualización”.
Expresado en los términos anteriores el Tribunal viene a atribuir una nueva función a la ley de presupuestos generales: la de convertir las simples expectativas de derechos en derechos adquiridos, mandato que, hasta ahora se entendía que la Constitución reservaba al legislador sustantivo. Especialmente críticos y preocupados se han mostrado los magistrados que suscriben el voto particular para los que “el razonamiento aprestado por la Sentencia para fundamentar el fallo desestimatorio del recurso puede desplegar unos efectos devastadores para la adquisición de derechos de las personas […] frente a las instituciones sometidas en su actuación a las leyes de presupuestos. […] Estos potenciales efectos traen causa en el valor jurídico conferido a las remisiones de leyes sustantivas a la legislación presupuestaria. […] Quede ahí constancia del riesgo que lleva en sus genes esta Sentencia; y también de nuestra intensa inquietud ante la eventual concreción de este riesgo”.
No quisiera concluir este comentario sin una reflexión final.
La crisis económica en la que nos hallamos inmersos desde hace años está afectando a muchos y muy diversos ámbitos de la vida de un Estado generando desafíos que deben ir encontrando respuestas desde el derecho constitucional. Qué duda cabe que en estas repuestas está en juego la propia idea de Constitución, los valores que la sustentan y sobre todo, su naturaleza normativa. Y en esta operación el Tribunal Constitucional debe jugar, desde su posición de órgano que garantiza la superioridad y supremacía de la Constitución, un papel crucial. No se trata en modo alguno de sustituir la función del legislador, pero sí de verificar que su ejercicio se adecúe al marco constitucional, utilizando todos los recursos que sean necesarios. Recursos, entre otros, como las sentencias de mera inconstitucionalidad o con efectos temporales diferidos que pudieran sancionar la inconstitucionalidad de la norma ofreciendo, sin embargo, la posibilidad que de fuera el mismo legislador el que enmendara su actuación.
No creo que sea ocioso recordar que uno de estos ámbitos donde se evidencian mayores riesgos es el de los derechos. En especial, el de los derechos sociales y, dentro de ellos, los que reclaman un papel más activo del Estado o de los poderes públicos, en general. Y, en este sentido, o nos tomamos en serio el papel que estos derechos desempeñan en el modelo de Estado que la Constitución proclama que no solo es calificado como un Estado de derecho y democrático: también es un Estado social; o corremos el peligro ya advertido de ir diluyendo la naturaleza jurídica de la norma constitucional.
Enriqueta Expósito
Profesora titular de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona
(*) El presente trabajo se inserta en el marco de las actividades del Grupo de Estudios sobre Democracia y Constitucionalismo (GEDECO) y del proyecto financiado por el MEC: DER2012-37567 sobre “Democracia multinivel: la participación de los ciudadanos y de los entes territoriales en los procesos de decisión pública”.