1. La composición del nuevo Senado de la República
Como es bien sabido, hasta ahora el bicameralismo italiano ha sido un bicameralismo de naturaleza perfecta, caracterizado por diferencias muy pequeñas y al final insignificantes en cuanto a la composición de las dos cámaras, y por una absoluta igualdad en cuanto al ejercicio de las funciones[1]. El texto de reforma constitucional querría en cambio acercar el arreglo de las instituciones políticas italianas a los rasgos más frecuentes en los llamados “estados compuestos” en el panorama jurídico comparado[2].
Con referencia a su estructura, la enmienda constitucional fija el número de los senadores en 95 miembros, no elegidos por sufragio universal sino designados entre sus componentes por las asambleas legislativas regionales –excepto 1 por cada Región, como detallo seguidamente– en una medida que tenga en cuenta a la población de cada entidad territorial, aunque no sea perfectamente proporcional. El mandato de los senadores coincide con el de las instituciones territoriales de procedencia. En segundo lugar, tenemos que subrayar que un senador por cada Región tiene que ser elegido, de nuevo por el Consejo, entre los alcaldes de los municipios de su territorio. A los miembros de origen territorial el “nuevo” texto del art. añade, al final, 5 senadores que pueden ser nombrados por el presidente de la República.
Además, un elemento muy importante del “nuevo” Senado es que sus miembros no estarán sujetos a instrucciones ni a mandato imperativo de las instituciones de procedencia. No está prevista ninguna herramienta para conectar la posición expresada por cada senador con la posición de las instituciones políticas de las que provienen, ni siquiera para hacer probable la coherencia de la primera con la segunda. Este cuadro está claramente definido por los “nuevos” art. 55 y 67 CI. El primero prevé que «cada miembro de la Cámara de los diputados representa la Nación», y que «el Senado de la Republica representa las autonomías territoriales», aunque sí –como ya he mencionado– con la prohibición, prevista por el segundo, de que los «miembros del Parlamento» estén ligados por mandato imperativo.
En este marco, no parece que el nuevo Senado sea capaz de conectar adecuadamente las instituciones políticas de las regiones con el centro del sistema político. En el dibujo del texto aprobado por las cámaras, el enlace con las instituciones territoriales existe, pero ya es de baja intensidad en el componente de origen regional debido al mandato libre, mientras que es casi inexistente en los miembros de origen local, que son portadores potenciales de intereses en conflicto con los regionales, a pesar de haber sido elegidos por los consejos regionales. De hecho, ¿porque las regiones tendrían que encontrarse vinculadas por decisiones tomadas por una asamblea que podría no representar su indirizzo politico, más bien un punto de vista no enraizado en las instituciones territoriales? Desde este punto de vista, por lo tanto, las decisiones tomadas por los reformadores no parecen ser capaces de actuar las “promesas” del informe que acompaña la enmienda constitucional o, más en general, de satisfacer las necesidades de hoy.
2. El (limitado) papel del Senado en el procedimiento legislativo
Por otra parte, el nuevo Senado no solo expresa una relación muy débil con las regiones, sino que tiene un papel menor en el proceso legislativo, aunque sin duda aumentado por las modificaciones aprobadas por la Cámara de los diputados en el pasado marzo[3].
Como veremos, el texto aprobado por la Cámara de los diputados, que confirma tanto la propuesta del Gobierno como el articulado aprobado en el Senado, imagina que la ley estatal pueda ser aprobada principalmente a través de tres procedimientos legislativos que difieren principalmente con referencia a la función que, en ellos, haya de desempeñar el Senado. De hecho, podemos distinguir un procedimiento bicameral perfecto, en el cual el Senado sigue desempeñando el papel de verdadero colegislador (ley bicameral, en adelante, LB), de un procedimiento legislativo en el que, en cambio, la intervención del Senado no es necesaria sino sólo posible, y entonces la tramitación resulta esencialmente unicameral, debido también al hecho que la Cámara de los diputados puede superar las propuestas senatoriales que contrastan con su deliberaciones. A su vez, en esta categoría hay que distinguir los casos en los cuales la posición del Senado puede ser derrotada por la Cámara sólo por mayoría absoluta (ley por mayoría absoluta, en adelante LMA), de los casos en los cuales es suficiente la mayoría simple (ley por mayoría simple, en adelante LMS)[4].
En este marco, si la reforma entrara definitivamente en vigor, tendrían que ser aprobadas por el proceso LB sólo las leyes de reforma constitucional, algunas leyes que se pueden calificar “de sistema” –como las que regulan las consultas populares, el estatuto de las minorías lingüísticas o la incompatibilidad y la inelegibilidad de los senadores– y algunas otras leyes que deberían esbozar los rasgos esenciales del sistema de las autonomías territoriales –como por ejemplo las del ordenamiento de las autonomías locales y la ley que establece los principios fundamentales para la elección de los consejos regionales. Podría parecer que no se trate de pocas materias, ni de escasa importancia. Sin embargo hay que destacar que la competencia de la LB está limitada al marco en el cual tendrá que desarrollarse la autonomía de las instituciones territoriales, mientras que el concreto desarrollo de esta autonomía estará sujeto a límites establecidos esencialmente por la cámara baja. De hecho, la gestión ordinaria de las políticas públicas que afectan aún muy profundamente a los intereses y funciones regionales está asignada por el nuevo artículo 70 Const. a la legislación con prevalencia de la Cámara, casi siempre por LMS: sin que, por tanto, para superar los votos contrarios del Senado se requiera la mayoría absoluta en la cámara baja. Así es, por ejemplo, no sólo para las normas en temas de salud, educación y turismo, sino también para las leyes sobre el gobierno del territorio, la coordinación financiera, el procedimiento administrativo y el empleo en las administraciones públicas: esto es leyes cuyo impacto en las políticas regionales puede ser realmente abrumador. Sólo en el caso de la utilización de la ya mencionada cláusula de supremacía, la ley estatal tiene que ser aprobada a través del procedimiento LMA. Aun en ese caso, de todas formas, la Cámara conseguirá prevalecer sobre el Senado sin grandes dificultades, especialmente con la ley electoral que se acaba de aprobar, que asegura una fuerte mayoría absoluta de diputados al partido de mayoría relativa.
En resumen, si tenemos en cuenta que, en el procedimiento por mayoría simple (LMS), el Senado es capaz de participar en todas las leyes del Estado, podemos tal vez decir que las áreas de intervención que se le asignen no son pocas, pero definitivamente extendidas. Por otra parte, los poderes ejercidos por la Cámara baja en la política diaria no serán profundos, debido a la falta de vinculación de sus deliberas. De hecho, como hemos visto, en los casos más importantes de mayoría ordinaria será capaz de derrotar fácilmente el veto del Senado.
3. Algunas conclusiones
Al final de este corto camino a través del texto de la reforma, de todas formas, resulta evidente que éste tiene, en su conjunto, un proyecto de penalización del sistema de las autonomías[5].
Se puede compartir el juicio negativo, ampliamente presente en la doctrina, sobre la “performance” de la autonomía legislativa regional. Sin embargo, si se tiene la intención de mejorar la funcionalidad del sistema de toma de decisiones en general, sin determinar retrocesos llamativos en términos de autonomía, es preciso acompañar a la recentralización de las competencias con una reforma del Senado que realmente pueda hacer el dicho trade-off entre ellas y la participación en el poder de decisión, a la que también alude el informe del Gobierno. Por las razones ya mencionadas, sin embargo, esto no ocurre en la reforma en curso. Es convincente la notación según la cual en ella el Senado, más que representar, parece “proyectar” el territorio, como si fuera una película, que además resulta ser una película muda[6]. De hecho el Senado se estructura de acuerdo a un diseño que lo hace inadecuado para una verdadera función representativa de las instituciones de la autonomía, y sus funciones, poco incisivas, probablemente lo harán sustancialmente afásico en la vida política diaria.
Pues, está claro que, aunque podría ser considerado políticamente indeseable, perseguir este proyecto de reforma entra sin duda en el mundo del constitucionalmente posible. Pero sería necesario aclarar esta intención, para que el eventual éxito de tal proyecto fuese el resultado de una reflexión adecuada y un debate profundo en la esfera pública. En cambio esto no está ocurriendo. Todo lo contrario, como hemos visto, se intenta hacer creer que se está tratando de profundizar el papel de las autonomías territoriales en la toma de las decisiones públicas, aunque de manera coherente con la búsqueda de mayor funcionalidad de estos procesos.
Como se ha subrayado en la doctrina[7], sin embargo, en el texto de reforma se hallan algunas ambigüedades que, sin perjudicar lo que parece ser su verdadero objetivo –o sea, como se ha señalado, la fuerte centralización del sistema autonómico italiano– llevan el riesgo de mantener alto el nivel del conflictividad constitucional y de incertidumbre del derecho autonómico. Véase, por ejemplo, la obscura cláusula de las normas “generales y comunes” que tendría que limitar la legislación estatal en algunos ámbitos pretendidamente exclusivos, y que, según lo que ya se ha señalado, no parece capaz de dividir con una línea clara lo que pertenece al Estado de lo que, en cambio, pertenece a las regiones; o, además, el permanecer de la cláusula de residualidad de la legislación regional frente a la nueva cláusula de supremacía del Estado, a través de la cual esto puede más o menos libremente perseguir sus objetivos políticos aun fuera de sus competencias legislativas. Si se quiere perseguir dicho objetivo de centralización, junto a declararlo explícitamente, parecería necesario llevarlo a cabo con más consistencia, para evitar dificultades e incertidumbres en su aplicación.
Si, en cambio, quisiéramos realmente tratar de lograr los objetivos manifestados en el informe del gobierno –realizando lo que, según creo, es preciso en nuestro derecho autonómico– tendríamos que remoldear en profundidad el texto de reforma. Deberíamos construir, como se mencionó con anterioridad, un Senado realmente capaz de llevar a las instituciones centrales el punto de vista de las instituciones regionales: y con este fin no se podría renunciar al vínculo de mandato, a la unidad de votación de cada delegación regional y al derrocamiento de la componente municipal. En segundo lugar, sería necesario involucrar realmente un Senado así construido, en condiciones de igualdad con la cámara baja, en las tramitaciones parlamentarias de los proyectos de leyes que afectan más incisivamente los intereses regionales, especialmente los que pertenecen a la esfera financiera y la esfera del uso del territorio, de acuerdo con la fórmula –que ya se ha mencionado con anterioridad– few powers, deep powers. Una vez lograda la “lealtad federal” de las regiones se podría también remoldear el ejercicio de las funciones legislativas, también buscando un reequilibrio de su reparto hacia un centro auténticamente “republicano” y no solo “estatal”, en cuanto expresión también de las autonomías territoriales. En este marco, la incertidumbre del derecho constitucional sobre lo que les corresponde a las regiones y lo que le corresponde al Estado, al menos en parte, seguiría sin poderse eliminar respecto a la incertidumbre de las cláusulas constitucionales, lo que conllevaría muchos menos problemas en la vida diaria de las instituciones italianas, porqué las mayoría de los conflictos podrían hallar una solución política en vez de jurídica.
De todas formas, cabe admitir que ésta no parece la temporada para una reforma de dicho alcance: la crisis económica y los escándalos que en los últimos años han abrumado prominentes políticos locales impiden un debate sereno sobre el papel y el futuro de las autonomías territoriales. La reforma capaz de combinar con eficacia las perspectivas de los distintos niveles de gobierno en la dinámica del “Estado compuesto” italiano tiene nuevamente que ser pospuesta hasta un futuro incierto.
Simone Pajno
Profesor de derecho constitucional de la Universidad de Sassari
[1] S. Mattarella, Il bicameralismo, en Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1983, 1161 ss.; G. Rivosecchi, Art. 55, en R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (ed.), Commentario alla Costituzione, Utet giuridica, Milano, 1101 ss.
[2] Véase, por ejemplo, R. Bifulco, La cooperazione nello Stato unitario composto, Cedam, Padova, 1995.
[3] Véase E. Rossi, Chiamale, se vuoi, semplificazioni. Il procedimento legislativo nel disegno di legge costituzionale AC 2613, in Osservatorio sulle fonti, 3/2014.
[4] De hecho, en el texto de reforma, el abanico de los procedimientos legislativos es más complejo de lo que está esbozado en ese apartado. A los tres ya mencionados hay que añadir al menos los necesarios para la aprobación de la ley de conversión de decreto-ley y de las leyes presupuestarias. Véase, aunque con referencia al texto aprobado por el Senado, E. Rossi, Chiamale, se vuoi, semplificazioni, cit., apartados 4 y 5.
[5] Así, en la doctrina, por ejemplo, S. Mangiameli, Prime considerazioni sul disegno di legge costituzionale AS/1429 sulla modifica della seconda parte della Costituzione, 15/10/2014, en www.issirfa.cnr.it/7492,908.htlm; P. Caretti, La riforma del Titolo V Cost., en RivistaAIC n. 2/2014, 2; G. Scaccia, Prime note sull’assetto delle competenze legislative statali e regionali nella proposta di revisione costituzionale del Governo Renzi, cit.
[6] A. Mastromarino, Modificare, superare, abolire. Quale bicameralismo per l’Italia delle riforme?, en www.costituzionalismo.it, 1/2014, 3.
[7] M. Cecchetti, I veri obiettivi della riforma costituzionale dei Rapporti Stato-Regioni e una proposta per realizzarli in modo semplice e coerente, en http://www.gruppodipisa.it.