1. Premisa
En la Provincia Autónoma de Trento se ha podido asistir, en los últimos años, a un notable aumento del interés en el campo de la participación ciudadana en las decisiones públicas a través de los instrumentos de la democracia directa y la democracia participativa. Sobre todo desde la década de 2000, hay preguntas –desde la perspectiva política y académica– sobre la posibilidad de introducir métodos y prácticas de participación dentro de los procesos de toma de decisiones legislativas o administrativas, provinciales y locales[1].
En 2014, este interés se ha traducido concretamente en dos iniciativas sobre la participación ciudadana: la primera se refiere al ámbito provincial, y la segunda al nivel municipal. Estas son, respectivamente, el proyecto de ley de iniciativa popular n. 1 / XV y la Ley provincial 12/2014. Los siguientes párrafos serán dedicados al análisis de estas medidas, con el fin de evaluar su influencia en la toma de decisiones públicas.
En este sentido, es particularmente interesante analizar el caso de la Provincia Autónoma de Trento, para entender cómo una administración pública con condiciones especiales de autonomía (ex art. 116.1 y 2, CI.[2]) ha utilizado sus amplias competencias administrativas y legislativas para introducir en su estructura democrática mecanismos innovadores de los procesos decisionales[3].
Por otro lado, se intentará evaluar como la Provincia ha implementado institutos de democracia directa, semidirecta y participativa, y si en este proceso se han tenido en cuenta las leyes de participación ciudadana aprobadas en los últimos años en otras regiones de Italia (Toscana, Emilia Romagna, etc. [4]).
2. La Ley provincial 3/2003 (L.p. 3/2003), el proyecto de ley de iniciativa popular (DDL 1/XV) y la opinión de la Comisión de Venecia de 2015
En julio 2012 un grupo de ciudadanos de la Provincia de Trento impulsó la iniciativa popular “Per più democrazia“, con el objetivo de presentar al Consejo provincial –a través de la utilización del instrumento de la iniciativa legislativa popular (art. 19 L.p. 3/2003)– una proposición de ley (Disegno di Legge – DDL) sobre democracia directa y nuevos instrumentos para la participación de los ciudadanos. La iniciativa popular permite a los ciudadanos de proponer una proposición de ley en el Consejo provincial, que estará obligado a tratarlo dentro de 45 días desde la recepción de la proposición. La iniciativa popular tiene que ser redactada en artículos, acompañada de una relación informativa sobre su contenido y debe ser firmada por al menos dos mil quinientos electores del Consejo provincial.
Después de recoger las firmas necesarias, en julio de 2014, el DDL de Iniciativa popular n. 1/ XV
(antes DDL 19 juliol 2012, n. 328/XIV) fue llevado y discutido en la primera Comisión legislativa y, luego, en la Asemblea provincial (Consiglio provinciale). En el contexto del debate político, las fuerzas mayoritarias se mostraron particularmente reticentes a fortalecer el papel de la democracia directa a través de la introducción del referéndum confirmativo y la abolición del quórum exigido. De hecho, el DDL salió de la discusión en el Consejo con más de 60 modificaciones y fue reenviado a la primera Comisión legislativa para una segunda discusión en composición restringida.
Dada esta aversión política al proyecto de ley popular, los promotores de la iniciativa –a través del presidente del Consiglio provinciale y el Ministerio italiano de Relaciones Exteriores– pidieron la intervención de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa para la democracia a través del derecho.
Esta, el 19 de junio de 2015, adoptó la opinión 797/2014[5] sobre la Iniciativa popular, siendo la primera vez que se pronuncia sobre un proyecto legislativo subnacional en materia de participación: por un lado, poniendo de relieve los aspectos de compatibilidad e incompatibilidad de la proposición de ley con respecto al “Code of good practice on referendums”[6] (adoptado por la misma Comisión de Venecia en 2006), y, por otro, mediante la colocación del DDL en el marco normativo actual de la democracia directa en la Provincia Autónoma de Trento. En particular, la Comisión pone de relieve cómo el DDL contiene una tendencia fuertemente innovadora, abrogando totalmente la legislación aplicable sobre la democracia directa en la Provincia de Trento (Ley provincial 3/2003), que incluye tres tipos de referéndum: proactivo, consultivo y derogativo. El DDL popular contiene, de hecho, enmiendas incisivas a la legislación vigente y la Comisión las señala con gran precisión. Resumiendo los principales elementos innovadores respecto a la legislación anterior, se subraya como la iniciativa popular prevé la creación de una “Comisión para la Participación”, encargada de supervisar, organizar, evaluar y garantizar los procesos de democracia directa y participativa. Esa tendría que componerse por tres miembros con experiencia, dos elegidos por el Consejo provincial y uno designado por el Presidente de la Provincia. En la ley actual, esas tareas son desarrolladas por la “Comisión para el referéndum”, fijada por el presidente del Consejo provincial.
En segundo lugar se introduce un cuarto, nuevo, tipo de referéndum –el referéndum confirmativo de leyes aprobadas y se suprime el quórum del 50%, hoy necesario para dar validez a los resultados de las votaciones refrendarias; se introducen al lado de los instrumentos más tradicionales de la democracia directa (referéndum y la iniciativa popular), nuevos instrumentos de la democracia participativa: los prytanes, la petición, la consulta y el debate público.
Por otra parte, cambian las reglas de la iniciativa popular, ampliando su ámbito de aplicación a todas las materias de competencia provincial e introduciendo una disciplina compleja que prevé que si el Consejo provincial hace cambios significativos a la propuesta de iniciativa popular, la “Comisión para la Participación”, pueda decidir someter la iniciativa popular a referéndum.
Finalmente, se hacen varias modificaciones a la ley electoral provincial introduciendo, en primer lugar, la moción de censura popular activable – contra el Presidente de la Provincia o de los consejeros (Assessori) –según el procedimiento previsto para la iniciativa popular y, en segundo lugar, se pone un límite al número de mandatos políticos de los consejeros provinciales.
En su opinión, la Comisión de Venecia destaca el hecho de que algunas de estas nuevas reglas podrían generar dudas de constitucionalidad, así como problemas en la implementación práctica de la ley. La Comisión señala, por ejemplo, como la institución de los prytanes –configurados como una asamblea compuesta por “diciannove persone iscritte nelle liste per l’elezione del Consiglio provinciale, selezionate in maniera casuale fra gli iscritti in un apposito elenco, con […] compiti propositivi e consultivi“, instituida principalmente para supervisar el trabajo de los órganos políticos provinciales (art. 9)– parece una herramienta inusual si se pone en comparación con las prácticas participativas establecidas en Europa a nivel subnacional y de difícil concretización práctica.
Además, la Comisión especifica cómo el DDL podría crear problemas en relación con el buen funcionamiento de la forma de gobierno provincial. De hecho, a través de las novedades legislativas del DDL que acabamos de mencionar, por una parte, se ampliaría en gran medida el papel de la democracia directa a través de la eliminación del quórum, la expansión de las materias “refrendables” y la introducción del referéndum confirmativo y, por otra parte, se pondrían los órganos representativos provinciales bajo la voluntad popular a través de la introducción de la moción de censura popular.
La Comisión señala que la combinación de estos elementos se encuentra –desde una perspectiva comparada– sólo en aquellos países en los que el gobierno no es responsable ante el poder legislativo (EE.UU., Suiza). En estos sistemas, obviamente, estos elementos reequilibran la relación entre los poderes públicos. En contextos donde la forma de gobierno opera de manera diferente, estos elementos pueden provocar un mal funcionamiento del sistema de gobierno en sí mismo.
3. La Ley provincial 12/2014 y la democracia participativa en las “Comunità di Valle”
A la Ley provincial 3/2003 y al DDL 1 / XV, se suma la introducción de una primera referencia legislativa a la democracia participativa en la Provincia de Trento, contenida en la L.p. 12/2014 de modificación de la L.p. 3/2006 que regula aspectos específicos de la estructura institucional local.
Esta ley es el resultado de una determinada voluntad política “participativa” –desarrollada dentro de las instituciones representativas en los años más recientes– en particular con referencia al nivel local y intermunicipal, que se opone a la voluntad popular, ya que la atención de las instituciones se centra más en la herramienta de la democracia deliberativa y no en los instrumentos de la democracia directa[7].
La ley en cuestión prevé un conjunto de normas (Capo V ter, L.p. 3/2006) relativo a la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones de las “Comunità di Valle”, nuevo nivel intermedio de gobierno entre los municipios y la Provincia a través de las cuales se ejercen las competencias transferidas de la Provincia a los municipios[8]. En relación con la aprobación de los planes de desarrollo administrativos, de competencia intermunicipal, la ley establece que las “Comunità di Valle” tienen que activar procesos de democracia participativa con el apoyo de la –nueva– autoridad para la participación local.
Analizando la ley en cuestión, se ve como la Provincia ha evaluado las experiencias de las otras regiones italianas[9], para introducir elementos específicos de democracia participativa en la estructura democrática de las Comunità di Valle con la intención de combinar elementos de democracia representativa y de democracia participativa a través de métodos propios de la democracia deliberativa. A los efectos de la ley se entiende por democracia participativa, aquella estructura de gobierno en que las decisiones (o algunas de estas) sean adoptadas a través de un proceso decisional representativo integrado por una fase –casi siempre– consultiva y deliberativa que incluya directamente a los ciudadanos. Según el art. 17 decies. 1, el proceso participativo es “un percorso di discussione organizzata avviato con riferimento all’adozione di un atto di natura amministrativa e all’assunzione di decisioni pubbliche di competenza delle comunità, in cui si mettono in comunicazione i soggetti e le istituzioni del territorio”.
Además, los artículos 17 duodecies y 17 ter decies prevén la creación de una Autoridad para la participación local que estará compuesta por un funcionario de la Provincia y dos expertos seleccionados por la Provincia, sobre la base del mérito y la experiencia en el campo de los procesos decisionales públicos.
La Autoridad permanecerá en el cargo durante cinco años y será responsable de la selección, admisión y activación de los procesos participativos, también ex officio. Eso es así porque la ley establece que los ciudadanos deben participar obligatoriamente, a través de la activación de mecanismos participativos, a la definición de los actos administrativos de competencia de las “Comunità di Valle” (ex art. 17 quaterdecies: “la proposta di piano sociale, il documento preliminare all’accordo-quadro di programma, il programma degli investimenti territoriali previsto dall’articolo 24 bis, comma 1, la proposta di programma di sviluppo economico”).
La ley establece, entre otras cosas, que: “il processo partecipativo si conclude entro tre mesi dal suo avvio, o nel diverso termine previsto dal regolamento di esecuzione, mediante l’approvazione da parte dell’autorità di un documento in cui è descritto il processo svolto e i suoi esiti. Il documento non vincola la comunità interessata a decidere in modo conforme” (art. 17 quindecies)”.
A pesar de los efectos consultivos de los procesos de participación, las instituciones que tienen la competencia de adoptar la decisión final tendrán que motivar si no cumplen con lo que ha surgido en el debate deliberativo de los ciudadanos. De esta manera los procesos de participación serán considerados como un efectivo lugar de integración del debate y de recogida de la opinión pública.
A día de hoy no se puede evaluar la efectividad de le ley, en cuanto las instituciones provinciales están en la fase de adopción del Reglamento de ejecución de la ley y de establecimiento de la Autoridad para la participación local.
4. Breves observaciones finales
En la Provincia Autónoma de Trento se están delineando dos caminos paralelos, ambos vinculados al fortalecimiento de los instrumentos de participación ciudadana en la toma de decisiones públicas, tanto a nivel provincial, como a nivel local.
Se detecta en el análisis la falta total de coordinación (incluso de tipo informativo) entre las demandas populares que llevaron a la definición de la proposición de ley de iniciativa popular y las instituciones que han adoptado la L.p. 12/2014 que introduce instrumentos de democracia participativa en la estructura decisional del nivel inter-municipal Trentino. Esto es particularmente evidente al considerar que ambas legislaciones prevén el establecimiento de una comisión independiente encargada de la supervisión y gestión de los procesos de democracia directa y/o participativa. Sería deseable una mayor interacción entre los actores institucionales y los ciudadanos para seguir líneas de desarrollo únicas en el ámbito de las instituciones de la democracia directa y participativa.
Además, el DDL de iniciativa popular contiene disposiciones relativas a cuestiones muy heterogéneas, llevando consigo el riesgo de dar lugar a confusión: de hecho, la democracia directa se junta a la democracia participativa sin ninguna distinción conceptual y también se modifica la ley electoral introduciendo la moción de censura popular. También la relación expositiva de la proposición de ley contiene motivaciones parcialmente contradictorias: entre estas, razones que podrían justificar la introducción de instrumentos de democracia participativa, apoyan la modificación de los instrumentos de la democracia directa (la abolición del quórum, referéndum confirmativo). Esto indica no sólo confusión sobre el significado de estos instrumentos democráticos, sino también de la falta de una clara voluntad política, fundamental para el funcionamiento y el éxito de las herramientas de la democracia participativa.
En este sentido, el potencial innovador del (ya aplicable) Capo V ter de la Ley 3/2006 sobre la toma de decisiones en las “Comunità di Valle”, sugeriría la concentración de esfuerzos en la implementación exitosa de las instituciones previstas en el mismo y, a continuación, –una vez evaluada su efectividad– extender la disciplina –convenientemente adaptada– al nivel provincial. De esa manera, se evitaría un doble riesgo: por un lado, enfrentarse con dos disciplinas que se refieren a dos niveles de gobierno diferentes pero de la misma Administración pública, que tienen significados parecidos en teoría pero se desarrollan con contenidos e instrumentos diferentes y, por otro lado, dar lugar a confusión entre los ciudadanos –los principales usuarios de estas disciplinas– sobre las posibilidades democráticas disponibles en la legislación provincial.
Martina Trettel
Investigadora del Istituto per lo Studio del Federalismo e del Regionalismo (Bolzano) y doctoranda en ciencias jurídicas en la Università di Verona.
[1] Para profundizar este debate ver: “Primo rapporto sulla qualità della democrazia in Trentino”, en: http://www.provincia.tn.it/link_home/pagina26.html
[2] Así el Art. 116 Cost.: 1. Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale. 2. La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano.
[3] La autonomía de las Provincia de Trento y de Bolzano/ Bozen está garantizada en el Estatuto de Autonomía (1972), aprobado con ley constitucional, y se fundamenta en amplias porciones de autonomía legislativa, administrativa (arts. 8 a 15 Estatuto) y financiera (arts. 69 -86 Estatuto). El Estatuto se encuentra disponible en español en: http://www.autonomia.provincia.tn.it/binary/pat_autonomia/statuti/stat_spa.1123837756.1236768053.pdf
[4] Sobre estas leyes ver: Nicolini Matteo, «La nueva ley de la Región de Toscana sobre participación ciudadana en el ámbito regional y local», en el blog de la Revista Catalana de Dret Públic, 2013, disponible en el link: http://blocs.gencat.cat/blocs/AppPHP/eapc-rcdp/2013/10/21/la-nueva-ley-de-la-region-de-toscana-sobre-participacion-ciudadana-en-el-ambito-regional-y-local-matteo-nicolini/ y Ciancaglini Marco, «Tra democrazia partecipativa e concertazione. La legge regionale 3/2010 dell’Emilia-Romagna», en: Le Istituzioni del federalismo, vol. 2, 2011, 215-252.
[5] http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282015%29009-e
[6] http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD%282007%29008-e
[7] Sobre estos conceptos ver: Bifulco Raffaele, Democrazia deliberativa e democrazia partecipativa, Astrid on-line, 2009
[8] Cortese Fulvio, Parolari Sara, La Provincia di Trento e la riforma amministrativa dell’autonomia speciale, in Federalismi.it, 2006; Parolari Sara, Valdesalici Alice, Le Comunità di Valle: prime prove di attuazione della riforma istituzionale dell’autonomia speciale trentina, Istituzioni del Federalismo, Vol. 2, 2011, 423-445.
[9] Especialmente la experiencia de Toscana (lr. 46/2013) y de Emilia-Romagna (lr. 3/2010).