La democràcia directa a les assemblees legislatives dels Estats Units – Loreto Segura

Una aproximació a partir de la sentència de la Supreme Court dels Estats Units, Ariz. State Legislature v. Ariz. Indep. Resdistricting Comm’n, 576 U.S., de 29 de juny de 2015

No hi ha dubte que el model de democràcia dels Estats Units es fonamenta en la democràcia representativa. No obstant això, si el comparem amb el model espanyol, la principal diferència la trobem a nivell estatal i autonòmic, respectivament. Com bé és sabut, i així ho ha reiterat el Tribunal Constitucional en diverses ocasions, a nivell autonòmic el model es basa en la democràcia representativa, complementada subsidiàriament amb instruments de democràcia directa i participativa (malgrat que, a dia d’avui, el referèndum autonòmic no hi té cabuda). D’altra banda, tot i que els estats dels Estats Units també gaudeixen d’un model fonamentat en la democràcia representativa, la democràcia directa hi fa un paper essencial en el desenvolupament legislatiu, fins al punt que, a vegades, ha suplantat la democràcia representativa.

El 29 de juny de 2015, la Cort Suprema dels Estats Units, amb la sentència n. 13-1314, es pronunciava sobre un assumpte en el qual la democràcia directa, mitjançant una iniciativa popular (la Proposition 106), buidava de les seves funcions en matèria de distribució dels districtes electorals l’assemblea legislativa de l’estat d’Arizona, i deixava aquesta potestat en mans d’una comissió independent creada ex novo. Aquest cas ens planteja necessàriament una qüestió: pot la democràcia directa suplantar la democràcia representativa en determinats supòsits? Vegem seguidament quina ha estat l’evolució del cas i l’argumentació de la Cort Suprema i d’algun dels vots particulars. Abans de continuar, però, és important un breu aclariment: pel que fa als Estats Units, quan ens referim a iniciativa popular no ho fem amb relació a la coneguda iniciativa legislativa popular (ILP), sinó al referèndum propositiu d’iniciativa popular (similar al referèndum propositivo-approbbativo d’algunes regions italianes, però amb una diferència essencial, ja que en el cas italià l’òrgan representatiu sí que intervé, d’una forma o altra, en el procediment d’aprovació de la normativa en qüestió).

L’any 2000, els electors de l’estat d’Arizona van aprovar la Proposition 106, l’objectiu de la qual era donar resposta al problema del gerrymandering que patia l’estat des de feia anys. Aquesta iniciativa va implicar la delegació de l’autoritat de distribuir els districtes electorals (tant per a les eleccions estatals com les federals), fins llavors en mans de l’òrgan representatiu de l’estat d’Arizona, a una comissió independent: l’Arizona Independent Redistricting Commission (AIRC), els membres de la qual són escollits de la manera següent: en primer lloc, la Comissió de nomenaments de la Cort d’apel·lació (Arizona’s Commission on Appellate Court Appointments) elabora una llista de 25 possibles candidats (10 demòcrates, 10 republicans i 5 independents). Seguidament, els líders dels partits de les dues càmeres (House of representatives i Senate) escullen quatre dels candidats (dos de cada partit). Aquests quatre membres escollits són els qui decidiran el cinquè membre de la Comissió, d’entre els candidats independents, que serà qui la presidirà.

L’any 2012, l’Assemblea legislativa d’Arizona va interposar una demanda contra la AIRC ja que considerava inconstitucionals tant el mapa dels districtes electorals pel Congrés (elaborat l’any 2010 per l’AIRC) com la mateixa AIRC, perquè violava la Elections Clause de la Constitució, la qual estableix que “[t]he Times, Places and Manner of holding Elections for Senators and Representatives, shall be prescribed in each State by the Legislature thereof; but the Congress may at any time by Law make or alter such Regulations, except as to the Places of chusing Senators” (cursiva afegida) (art. I, secció 4.1).

Davant aquest cas, la Cort Suprema es va plantejar dues qüestions: en primer lloc, es troba legitimada l’Assemblea per impugnar la Proposition 106? En segon lloc, la Elections Clause permet que una comissió independent adopti els districtes per a les eleccions del Congrés? Ara per ara ens centrarem en la segona qüestió però, no obstant això, pel que fa a la primera, la resposta de la Cort va ser afirmativa, ja que l’Assemblea és l’autoritat qui perd la potestat de distribuir els districtes.

Pel que fa a la segona qüestió, el debat es troba envers al terme “legislature”, ja que l’Assemblea legislativa considera que amb aquest la Constitució s’està referint a ella mateixa, es a dir, a l’òrgan representatiu. I, d’altra banda, la Cort assenyala que el terme “legislature” fa referència al “legislative process used in [a] state, determined by that state’s own constitution and laws” (Ariz. State Legislature v. Ariz. Indep. Redistricting Comm’n, 997 F.Supp.2d 1047 (D. Ariz., 2014) (cursiva afegida). En aquest cas, la Constitució d’Arizona preveu que “[t]he legislative authority of the state shall be vested in the legislature, consisting of a senate and a house of representatives, but the people reserve the power to propose laws and amendments to the constitution and to enact or reject such laws and amendments at the polls, independently of the legislature” (art. IV, 1.1) i, més endavant, estableix que “[a]ny law which may be enacted by the Legislature under this Constitution may be enacted by the people under the Initiative” (art. XXII, §14). Per tant, com que la Constitució d’Arizona preveu la facultat d’aprovar lleis mitjançant iniciatives populars, la iniciativa que va aprovar la creació de la comissió independent estaria en sintonia amb la Elections Clause.

L’argumentació de l’Alt Tribunal es fonamenta principalment en la interpretació que fa del concepte “legislature”, a partir d’arguments a la llum de la Constitució, la història, els precedents i la normativa. En primer lloc, empra un argument històric considerant que “it would be perverse to interpret the term “Legislature” in the Elections Clause so as to exclude lawmaking by the people, particularly where such lawmaking is intended to check legislators” (576 U. S. (2015), p. 31.), ja que Madison, en el Federalista, assenyalà que “all power should be derived from the people” (El Federalista, n. 37, 223) i així mateix ho expressa el preàmbul de la Constitució: We, the People.

Seguidament, també argumenta que el terme “legislature”, que apareix fins a 17 vegades a la Constitució nord-americana, té diferents identitats, depenent de la funció legislativa que dugui a terme: electoral function, appointive function, consenting function, ratifyin function, etc. En el cas de la funció legislativa de la distribució dels districtes electorals, aquesta ha de desenvolupar-se d’acord amb la legislació de cada estat que, en el cas d’Arizona, també inclouria la iniciativa.

A partir de l’anàlisi dels precedents, afegeix que també altres estats, com Ohio, inclourien com “a part of the legislative power of the State […] part of the legislative power” el referèndum (Davis v. Hildebrant, 241 U. S., 567 i Hawke v. Smith, 253 U. S., 230.) i, en el cas de l’estat de Minnesota (Smiley v. Holm, 285 U.S., 355), el veto del Governador.

En darrer lloc, també basa la seva argumentació en la 1911 Act (Act of Aug. 8 (1911 Act), ch. 5), assenyalant que finalment el Congrés va decidir substituir el terme “legislature en matèria de distribució dels districtes electorals, indicant que “until such State shall be redistricted in the manner provided by the laws thereof.” (1911 Act, Ch. 5, §4, 37 Stat. 14.) (cursiva afegida). Segons la mateixa Cort Suprema (així ho avançà ja en el cas Ohio ex re. Davis v. Hildebrant, 241 U.S. 565 (1916)), la història legislativa de la 1911 Act no deixa dubtes que “[t]he change was made to safeguard to “each State full authority to employ in the creation of congressional districts its own laws and regulations” (47 Cong. Rec. 3437 (statement of Sen. Burton). En definitiva, la qüestió de la distribució de districtes quedaria en funció de la Constitució i normativa de cada estat.

Per tant, davant d’aquesta argumentació, en què la distribució dels districtes electorals no només depèn de la legislature pròpiament dita (l’òrgan representatiu), sinó també de la resta d’autoritats participants en el procediment legislatiu (com el referèndum o la iniciativa), ens podrem trobar, en ocasions, que la democràcia directa es superposa a la democràcia representativa, com és el cas observat.

No obstant això, hom considera imprescindible posar especial accent en un dels vots particulars de la sentència, el del jutge Roberts (recolzat també pels jutges Scalia, Thomas i Alito).

Deixant de banda la sorpresa que li ha provocat l’argumentació realitzada per la Cort, Roberts respon de forma contundent a cadascun dels arguments defensats per aquesta. Parteix de la base, a diferència de l’Alt Tribunal, que “legislature no pot ser igual a “the people. En aquest sentit, assenyala que no hi ha millor diccionari que el propi text constitucional, el qual distingeix en diferents ocasions entre aquests dos termes. Així mateix, afegeix que la major part de les referències que fa la Constitució al terme “legislature” no poden ser llegides com “the people” (el jutge adjunta un annex al seu vot particular on inclou aquestes 17 referències). Seguint amb la Constitució, considera que “a difference in function does not imply a difference in meaning”, ja que, per exemple, el mateix text constitucional atorga diferents funcions al Senat (art. I i II) i la seva identitat és sempre la mateixa.

D’altra banda, com argument històric fa referència també al Federalista, indicant que aquest conté nombroses referències a aquest terme, el qual només es pot entendre com a una institució representativa (Hamilton, El Federalista, n. 27, 174-175; n. 60, 368). I, quant als precedents, el jutge remarca que la sentència no ho té en compte, en el cas Hawke (253 U. S., 227), quan la mateixa Cort Suprema declara que “a Legislature was then the representative body which made the laws of the people”, la qual cosa va tornar a repetir en el cas Smiley (285 U. S., 365).

Pel que fa a la Elections Clause, considera que en els debats sobre la seva ratificació no hi va haver cap discussió sobre la distinció entre “legislature” i “the people” perquè, segons ell, tothom sabia el que significava cada terme.

En definitiva, el jutge defensa que el propi text constitucional, la història i els precedents reforcen la interpretació que la Elections Clause es refereix a un cos representatiu amb relació al terme “legislature”, la qual cosa no vol dir que sigui l’únic en actuar, però tampoc que pugui ser-ne exclòs.

Com assenyala Roberts, hi ha una gran diferència entre “allowing a State to supplement the legislature’s role in the legislative process and permitting the State to supplant the legislature altogether” (576 U. S., 57 (2015)). O, en altres paraules, no és el mateix un model basat en la democràcia representativa i complementat amb instruments de democràcia directa, que un model de democràcia representativa suplantat, en ocasions, per la democràcia directa. Per tant, aquesta sentència emfatitza clarament la gran diferència, esmentada en un inici, entre el model de democràcia dels estats nord-americans i el model de democràcia a les comunitats autònomes: dos models amb un mateix origen i fonament –la democràcia representativa– però amb una evolució totalment oposada.

Loreto Segura és becària FPU Dret Constitucional Universitat de Barcelona i membre del grup d’estudis sobre democràcia i constitucionalisme (GEDECO, grup consolidat Generalitat 2014) i del projecte d’investigació “Democràcia multinivell: la participació dels ciutadans i dels ens territorials en els processos de decisió pública” (MEC DER 2012-37567)

Deixa un comentari

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

Esteu comentant fent servir el compte WordPress.com. Log Out / Canvia )

Twitter picture

Esteu comentant fent servir el compte Twitter. Log Out / Canvia )

Facebook photo

Esteu comentant fent servir el compte Facebook. Log Out / Canvia )

Google+ photo

Esteu comentant fent servir el compte Google+. Log Out / Canvia )

S'està connectant a %s