El passat dia 10 de juliol de 2015, el doctorand Oscar Capdeferro Villagrasa va llegir a la Universitat de Barcelona la seva tesi doctoral titulada “El Derecho administrativo y la prevención de la corrupción urbanística” (dirigida pel prof. Juli Ponce Solé i tutoritzada pel prof. José Esteve Pardo), davant un tribunal format pels profs. Joaquim Tornos Mas (Universitat de Barcelona), Manuel Villoria Mendieta (Universidad Rey Juan Carlos ) i Maria De Benedetto (Università degli Studi Roma Tre). A continuació, l’autor de la tesi ens presenta en una breu nota el seu estudi.
L’objecte d’estudi de la meva tesi ha estat la corrupció pública que ha tingut lloc a l’urbanisme contemporani al conjunt de l’Estat espanyol, des de la dècada de 1950 fins a l’actualitat. A falta d’un concepte clar de “corrupció” al Dret o a la doctrina, ha calgut l’elaboració d’un terme de treball. A efectes del meu estudi, s’entén que hi ha corrupció urbanística quan un subjecte que exerceix funcions (públiques) urbanístiques sol·licita, accepta o es proporciona un benefici indegut, per a ell mateix o per a tercers, ja sigui directament o indirectament, servint-se intencionalment del seu càrrec o les seves funcions (públiques i urbanístiques) en profit particular i obviant l’interès general degut.
Subjectivament, la tesi se centra en el fenomen de la corrupció política i administrativa al poder executiu, entesa com la corrupció que afecta els membres dels governs i alts càrrecs de les administracions, els empleats públics al servei de les administracions, i aquells particulars que exerceixen funcions públiques encomanades a l’Administració. Aquest subtipus de corrupció pública exclou, per tant, la corrupció en els poders judicial i legislatiu; jutges, magistrats i parlamentaris queden fora de l’objecte de treball.
La finalitat del meu treball ha estat la d’identificar i exposar aquells àmbits en què encara és possible (i recomanable) que el Dret administratiu contribueixi a la lluita contra la corrupció a l’urbanisme mitjançant el reforç de mecanismes de prevenció.
En iniciar els treballs de preparació del projecte de tesi es va poder constatar l’estat de la qüestió següent: d’una banda, no deixaven de descobrir-se casos de corrupció, molts d’ells vinculats d’alguna manera amb l’urbanisme, alhora que la preocupació de la ciutadania per la corrupció era cada vegada més gran. En consultar la bibliografia en la matèria, a més, vaig advertir que en absolut es tractava d’un tema esgotat, per la qual cosa era encara possible ampliar més l’estudi del fenomen i formular noves propostes. En aquest context, em vaig plantejar una sèrie de preguntes que he tractat de respondre amb l’elaboració de la tesi: Què és exactament, i què pot ser específicament en termes jurídics, la corrupció? Quanta n’hi ha? Cal i, si escau, és possible, lluitar-hi en contra? Quines són les seves causes? Què pot fer el Dret administratiu per contribuir a controlar-la?
Pel que fa a la metodologia seguida, cal apuntar que les reflexions i observacions realitzades no es basen en l’estudi d’un cas concret de corrupció urbanística, sinó que, amb la lectura d’un significatiu nombre de sentències, s’ha tractat d’extreure les notes comunes, generals, que perfilen la corrupció urbanística que ha estat objecte de sentència en els tribunals de justícia, amb la finalitat de poder, així, formular també propostes generals, efectives davant el major nombre possible de casos. Aquestes sentències emprades corresponen, majoritàriament, als ordres jurisdiccionals penal i contenciós administratiu.
No obstant això, la corrupció tendeix a romandre oculta, i és previsible que una part , impossible de quantificar, no hagi arribat a la justícia. Per obtenir una visió més completa del fenomen, part dels coneixements sobre la corrupció urbanística han procedit d’entrevistes realitzades en el marc d’aquest treball a experts en la pràctica urbanística i a experts en l’àmbit de la prevenció i investigació de la corrupció.
Aquesta aproximació pràctica al fenomen es complementa amb una aproximació de tipus més teòric que s’ha realitzat mitjançant la consulta de la doctrina científica en la matèria. Encara que s’ha utilitzat bibliografia amb aproximacions de tipus internacional, o nacional d’altres estats, la veritat és que l’estudi se centra en el cas espanyol, i és la doctrina espanyola la que ocupa un lloc principal en aquesta tesi. La tesi no compta amb un capítol de Dret comparat específic, si bé les influències de doctrina estrangera i les innovacions d’alguns ordenaments, com l’italià, inspiren part d’aquest treball.
L’estructura de la tesi és l’habitual en aquest tipus de treballs: en un primer moment s’identifica i perfila un problema rellevant, a continuació s’estudia el paper del Dret davant d’aquest problema i, finalment, es proposen solucions sobre la base de les deficiències detectades i de les potencialitats advertides en l’ordenament jurídic.
A nivell organitzatiu, els continguts s’estructuren a partir d’una divisió en quatre capítols, que es refereixen, respectivament, als aspectes generals sobre el fenomen de la corrupció en l’àmbit urbanístic, les causes i conseqüències de la corrupció urbanística, el paper del Dret nacional i internacional en la lluita contra la corrupció i, finalment, la proposta de mesures per la millora de la seva prevenció des del Dret administratiu. Aquests capítols van seguits d’unes conclusions que, donada la finalitat de la tesi, que és la de fer propostes des del Dret administratiu per a reforçar la política anticorrupció, s’agrupen sota el títol de “Conclusions per a una política anticorrupció en l’urbanisme”.
Tot seguit exposaré el resum bàsic del contingut de l’estudi, tal com consta a la secció inicial de la tesi.
La corrupció pública a Espanya ha tendit a concentrar-se, en bona mesura, al sector urbanístic durant les últimes dècades. La corrupció suposa una frontal oposició a la configuració constitucional de l’Administració pública, i implica un cost econòmic i social significant. Pel que fa a les conseqüències en l’urbanisme, aquest fenomen ha contribuït al fet que, en ocasions, l’Administració hagi actuat de forma manifestament il·legal en l’exercici de la funció urbanística, instaurant un «model de desenvolupament insostenible» que ha acabat per danyar molt seriosament espais de gran valor mediambiental, sobretot en els municipis del litoral.
D’acord amb el principal material bibliogràfic i jurisprudencial disponible: A) La corrupció pública en general, i la urbanística en particular, és, encara que estès, un fenomen relativament poc freqüent i que excepte en casos molt excepcionals no forma part del funcionament habitual dels poders públics; B) La corrupció pública en general és, essencialment, la corrupció dels polítics, molt més que la corrupció dels empleats públics professionals; C) La debilitat de les institucions espanyoles per combatre la corrupció no rau en la manca d’instruments juridicoformals, sinó en l’efectivitat d’aquests en la pràctica; D) La corrupció urbanística està causada, en tot cas, per la concurrència de grans beneficis apropiables per part dels particulars, un sistema de controls ineficaç i unes sancions insuficients, acompanyat d’una falta d’adequació del comportament individual dels càrrecs i empleats públics a l’ètica pública. En ocasions, s’hi afegeixen algunes causes addicionals, com la complexitat normativa pròpia del sector urbanístic; E) Els àmbits de l’activitat pública urbanística on fins al moment han concorregut els majors riscos de corrupció són el planejament, l’atorgament de llicències i l’exercici de la disciplina urbanística.
Els jutges ja han donat passos ferms en la lluita contra la corrupció, mitjançant noves i convenients interpretacions jurisprudencials. No obstant això, queda encara un camí que recórrer amb un enorme potencial: el de la prevenció del fenomen, on el Dret administratiu i el personal de les administracions públiques estan cridats a desenvolupar un paper fonamental. Sobre la base de les característiques de la corrupció urbanística, proposo i desenvolupo a la tesi les línies de prevenció següents: A) La identificació i gestió continuades dels riscos de corrupció, especialment en les àrees sotmeses a riscos més grans; B) El reforç de la intervenció dels funcionaris amb habilitació de caràcter nacional a les àrees sotmeses a riscos de corrupció, i el reforç de la seva imparcialitat; C) L’impuls de les mesures cautelars en seu judicial; D) La formació ètica basada en codis de conducta que prevegin específicament com afrontar les situacions en què pugui concórrer algun risc de corrupció, i que es doti un ens amb mitjans materials i personals suficients per a poder impartir sessions formatives en qüestions ètiques relacionades amb la prestació de serveis urbanístics.
Òscar Capdeferro Villagrasa
Departament de Dret Administratiu i Dret Processal de la Universitat de Barcelona