Resum de la conferència donada el 30 de juny a l’Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICSP) de Barcelona

1.- La recentralització

No m’estendré gaire en aquest apartat. A hores d’ara, que la Llei 27/2013, del 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local, aprovada pel Govern del PP, és del tot recentralitzadora és una evidència contrastada que ningú posa en dubte.

Una llei que d’antuvi, com ja ha manifestat i acreditat a bastament tant la professió com l’acadèmia, no té en compte les recomanacions que fa el Consell de Ministres de la UE per a Espanya. S’empara en la tècnica legislativa del buidatge de competències dels ens locals, els residualitza, limitant els principis d’autonomia local i de subsidiarietat, els congela i bloqueja —eliminant a la pràctica competències municipals–, limitant la prestació de serveis, limitant la capacitat de presa de decisions, limitant la capacitat de gestió i, en definitiva i per concloure, incrementant significativament la burocratització.

Però la LRSAL no es conforma només en posar el punt de mira sobre el món local, sinó que posa de manifest, sense cap recança, que l’altre gran objectiu de l’Estat són les autonomies i, en concret, Catalunya. Estem davant d’una llei que traspua una segona clara intencionalitat: reforçar el paper de les diputacions provincials enfront les CCAA. Efectivament, hi ha una palesa neutralització de les competències de les CCAA, reforçant les administracions de 2n nivell en detriment d’aquelles. Es produeix, també aquí, un buidatge de competències autonòmiques mitjançant la tècnica de relativitzar-les —tècnica institucionalitzada per la ínclita STC 31/2010, de 28 de juny, sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya, amb el recurrent «sens perjudici de…»—, i tot plegat amb un objectiu clar i no dissimulat: afeblir i desnaturalitzar els estatuts d’autonomia.

Segons l’Institut d’Estudis Autonòmics: «L’actual procés de recentralització és un procés que ve de lluny. Es va produint des de fa anys, sobretot a mesura que es va incrementant l’extensió material i la densitat normativa dels actes d’exercici de les competències bàsiques i transversals de l’Estat -arts. 149.1.1 i 149.1.13 CE-, amb la consegüent limitació de l’abast de les competències autonòmiques. (Viver Pi-Sunyer, Carles; Martin, Gerard. El procés de recentralització de l’Estat de les autonomies. Institut d’Estudis Autonòmics. Barcelona: 2012, p. 3)

1.1.- Deslleialtat institucional

Estem, doncs, i sense cap mena de dubte, davant una claríssima involució. Assistim a una veritable ofensiva de l’Estat: agressions a la llengua, l’educació i la cultura; actuació invasiva en polítiques de benestar social i polítiques socials en general; paralització dels traspassos de competències. Segons el document del Departament de la Presidència «La deslleialtat de l’Estat respecte de Catalunya. Balanç de la situació. Del 15 d’octubre de 2013, l’estat de la qüestió és el següent: 11 traspassos amb ponència pendents des del 2011 (darrera Comissió Bilateral); 23 pendents sense ponència i, per tant, no tractats en la Comissió Bilateral.

Incompliment reiterat de les sentències del Tribunal Constitucional: 11 sentències incomplertes. Degoteig constant de recursos i conflictes de constitucionalitat amb 108 conflictes competencials: 26 sentències favorables; 11 parcialment favorables; 3 parcialment desfavorables; 16 desfavorables; 4 que declaren la desaparició del procés; pendents 38 recursos plantejats per la Generalitat i 10 plantejats per l’Estat.

1.2.- Model obsolet

I tot això s’esdevé en el marc d’un model administratiu que deixa molt a desitjar, tal com una autoritat indiscutible, i gens sospitosa d’antisistema, García de Enterría, ja havia dit: “… el Droit administratif es visto como un residuo regresivo del antiguo régimen y sus construcciones esenciales como una verdadera negación del Derecho, como una traducción pura y simple del absolutismo gubernamental.” (García de Enterría, Eduardo. Revolución francesa y administración contemporánea. Thomson Civitas. (primera edició 1972). Cizur Menor: 2005, p. 38-39) “Si verdaderamente la ya visible unidad europea ha de potenciar un nuevo y enérgico localismo, es fuerza repensar originalmente, a lo menos nosotros, los países tributarios del sistema del pouvoir municipal, los fundamentos mismos del Municipio y sus posibilidades políticas, para escapar a la rigidez de una construcción teórica e institucional que ha venido ahogando entre nosotros, en mayor o menor medida, muchas de las mejores posibilidades de una vida local profunda(García de Enterría, Revolución …, op. cit., p. 149–150).

2.- Nous escenaris de futur

És evident que així no anem enlloc, que és necessari, com afirma García de Enterría, repensar el model, ni que sigui partint d’una utopia, plantejant nous escenaris de futur, nous models, basats o fonamentats en experiències diverses que ja existeixen en altres països, adaptats, això si, a la nostra realitat. Es tracta de contrastar un nou model vs. models existents, un nou sistema vs. sistemes existents.

El que tot seguit proposo és un model diferent que es fonamenta, d’antuvi, en la més preuada realitat jurídica del nostre passat, l’Esperit del dret públic català anterior al Decret de Nova Planta, però sense perdre de vista, objectivament, el nostre entorn occidental i les demandes socials, per donar satisfacció, en un futur immediat a les exigències dels principis de bon govern, eficiència, eficàcia i rigor.

Tanmateix, l’Esperit d’aquell dret públic català ara l’hem de resseguir a través d’altres drets del centre i nord d’Europa i, especialment, del dret anglosaxó: “… només és possible la pervivència de la llibertat mitjançant l’imperi del dret (el cèlebre rule of law del constitucionalisme anglosaxó, concepte general a l’Edat Mitjana i que els catalans mantingueren aferrissadament fins a la primeria del segle XVIII),…” (Ferro, Victor (i Pomà). El Dret Públic Català. Les Institucions a Catalunya fins el Decret de Nova Planta. Eumo Editorial. (primera edició 1987) Vic: 1999, p. 333). “Essencialment, aquest esperit queda sintetitzat en les següents paraules del professor Le Fur, de la Universitat de París. El dret es transforma —diu— en «un ensemble de règles objectives, antérieures à la volonté de l’homme et s’imposant à elle, constatées, et non crées par la raison» (Revue de Droit International, n. 3). Això és, justament, la concepció catalana del poder moderador, superior a tota humana potestat.        (…) Ofereix una mostra d’aquesta pràctica l’article 47 de la Constitució de Finlàndia, que és part del seu títol IV, relatiu al govern i a l’administració del país, (…)” (Maspons i Anglasell, F.(Francesc). L’esperit del dret públic català. Assaigs i monografies. Volum 1. Editorial Barcino. (edició facsímil de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya de 2006). Barcelona: 1932, p. 84). “A Anglaterra, un dels tràmits de la llei de procediments civils és igual al legalitzat a Catalunya per la constitució de les Corts de Barcelona de 1564 (Const., vol. I. llib. 3, tit. 3, llei 11) que obliga el jutge a cridar directament les parts pledejants i raonar amb elles la veritat dels fets i la justícia de la solució. I el precepte del Codi Civil suís que més ha contribuït a recaptar-li el predicament que gaudeix, amb justícia, d’ésser el més avançat d’Europa, és el contingut al seu art. 2on, que coincideix amb la doctrina catalana sobre la proscripció de l’abús: «L’abus manifeste d’un droit n’est pas protégé par la loi».” (Maspons i Anglasell, F.(Francesc). L’esperit…, op. cit., p. 85-86).

I això és el que farem, partint del dret públic català i, essencialment, del seu esperit, afegint-hi allò que la rule of law i altres models comparats ens puguin aportar, per postular un model que en essència respongui als principis citats de bon govern, eficiència i eficàcia.

2.1.- Formes de govern municipal

Començarem per les formes de govern i de directius municipals. Quatre models d’organització territorial o de forma de govern municipal —que Mouritzen i Svara estableixen a la seva tesi─, de les quals exposarem una petita pinzellada recordatòria a partir del document Local Governments and Public City Managers in Seventeen European Countries, treball que és el resultat d’haver examinat la cosa pública a disset estats de la Unió Europea —treballs efectuats per Jaume Magre, Xavier Bertrana Horta i Mariona Tomàs Fornés—: el model de l’alcalde fort, el model de lideratge col·lectiu, el model de lideratge per comitè, i el model del consell director.

2.1.1.- Model d’alcalde fort

Aquest model és el vigent al Regne d’Espanya, República francesa, Grècia, República italiana, Portugal, Xipre i Hongria. És un model on el lideratge de la institució i la màxima rellevància política està en mans de l’alcalde. En aquest model pràcticament no hi ha separació entre l’acció política i la gestió administrativa.

2.1.2.- Model de lideratge col·lectiu

El model de lideratge col·lectiu, el trobem a Bèlgica, Països Baixos, Luxemburg, República Txeca, i amb algun matís a Malta. En aquest model l’òrgan que pren les decisions és un òrgan col·legiat que funciona com a comitè executiu o junta directiva, i és la responsable de la majoria de funcions executives. Aquest executiu està compost pels regidors amb responsabilitats de govern, i és presidit per un alcalde que, en els supòsits de Bèlgica, Països Baixos i Luxemburg, és nomenat pel govern central o la Corona. Naturalment, l’alcalde és a la pràctica només un actor amb un rol simbòlic i de protocol del municipi.

2.1.3.- Model de lideratge per comitè

Aquest model el trobem a Dinamarca, Suècia i Letònia. La seva particularitat és que partint d’una mínima estructura, mitjançant una molt important potestat d’autoorganització dels governs locals, afavoreix l’existència de models molt diversos i divergents de governs municipals, fins el punt de gaudir de la facultat de modificar els sistemes d’elecció i les regles de mínims que regulen la composició dels òrgans executius establerts per la legislació corresponent en matèria local. En aquest model, l’òrgan executiu col·legiat ─el comitè─ és el responsable de portar a terme la direcció i coordinació de l’ens.

2.1.4.- Model de consell director

En aquest model, l’acció política i la gestió administrativa estan nítidament separades. Totes les funcions executives són a les mans d’un director, el city-manager/city clerk, que és designat pel consell municipal. És el model vigent a Irlanda i Finlàndia, i també, amb determinats matisos al Regne Unit dins la Unió Europea, mentre que més enllà de la UE, és el model de Noruega, Austràlia i en un gran nombre de governs municipals als Estats Units. En el model de consell director, la figura que seria l’equivalent a la de l’alcalde és merament simbòlica, el qual exerceix un rol de representació i protocol.

2.2.- Model de gestió

Postulo un model amb una administració on l’acció política i la gestió administrativa estiguin nítidament separades: ni el gestor pot fer política ni el polític ha de fer de gestor. Per això, una vegada vista la pinzellada dels models existents, em posiciono a favor del model consell director, ja que el considero el més adequat per a una administració pública local eficient, eficaç i àgil. Aquest model es fonamenta en dos grans trets essencials: una assemblea col·legiada com a òrgan deliberant i d’adopció d’acords sobre l’acció política, on els electes decideixen les polítiques, accions i actuacions necessàries i més adequades per al municipi; i una gestió professional nítidament separada de la política, amb un secretari general com a màxim responsable de la funció executiva i que, per tant, executa totes les decisions polítiques, sense interferir en l’acció política.

En aquest model, cada actor sap, i té perfectament assumit, el paper que li correspon, les posicions estan ben fixades i precisades i no es produeixen intromissions de cap actor en el rol, competències i atribucions de l’altre, atès que la línia divisòria entre política d’una banda i gestió i execució administrativa de l’altra, estan clarament definides, acotades i regulades normativament: un secretari general líder executiu indiscutible; un consell de govern que pren i determina absolutament totes les decisions polítiques i un alcalde que passa a ser una figura simbòlica, de representació, protocol·lària, només en tant que president del Plenari de l’assemblea escollit per torn rotatori entre els membres que componen l’assemblea.

2.3.- Model electoral

A Catalunya, parlar de model electoral, és parlar d’un gran fracàs polític. Han passat 36 anys i els partits polítics catalans no han estat capaços d’aprovar un llei electoral catalana. No obstant això, cal ser optimistes davant el nou i il·lusionant escenari de futur que s’albira a l’horitzó, atès que, sense cap dubte, s’haurà de promulgar algun tipus de llei electoral. En tot cas, val a dir que el Govern de la Generalitat de Catalunya va encarregar un estudi/informe, a una comissió integrada per reputats experts en matèria electoral, com a treballs previs a la redacció d’una llei electoral per a Catalunya.

Tornant a l’Esperit del dret públic català i la seva relació amb la rule of law, així com les innegables connotacions també en el model polític: “A part d’algunes normes preses del dret comú, la resta del dret parlamentari [es refereix a la celebració de Corts] era format, com passa encara avui a Anglaterra, per costums i precedents.” (Ferro, Victor (i Pomà). El Dret…, op., cit., p. 209); m’atreveixo a plantejar —quasi més que una proposta és una reflexió, uns apunts—, en relació amb un model electoral per al món local, un patró que respongui als paràmetres següents: nítidament democràtic; cent per cent participatiu; reflex rigorós de les preferències de l’elector de manera precisa i concreta; exigent per a l’elector.

Un model on la confrontació política desaparegui i no hi tingui cabuda; un model on l’interès general, el servei a la comunitat, la suma d’esforços i energies, la discrepància enriquidora i constructiva, el civisme i la convivència siguin l’element essencial; un model on els electes tinguin la formació necessària i on es respectin i es tinguin en compte els principis de mèrit i capacitat.

En tot cas, i sense cap voluntat de pontificar, si considerem que en aquest país som fills i hereus de l’Esperit del dret públic català, i que aquest el trobem encara en el dret anglosaxó —Irlanda, Anglaterra, Austràlia— , acudirem a aquest models per trobar-hi algunes claus que ens aportin eines efectives per tal d’assolir un model electoral amb les característiques necessàries que puguin garantir tots els paràmetres anteriors i donar satisfacció a les exigències de la nostra societat.

Aquestes característiques, aquests apunts —insistim: sense ànim de pontificar— haurien de ser: vot preferencial —i transferible, probablement la forma més elaborada i més complexa— amb una combinació de formes de vot i nivells de circumscripció, si s’escau, amb l’objectiu d’assolir un model que sigui força exigent per a l’elector, i que reflecteixi de forma rigorosa, precisa i concreta les preferències de l’elector (com, per exemple, el vot únic transferible utilitzat a Irlanda); Circumscripcions electorals reduïdes, pròximes i molt vinculades al ciutadà, com associacions, gremis, estaments, etc.

2.4.- Model territorial

L’actual model territorial és absolutament insostenible, irracional i contrari a qualsevol criteri d’eficiència i eficàcia. És urgent i necessari una revisió de l’actual model municipal i, potser, del nombre d’administracions existent. Cal un raonable i necessari replantejament en l’ús i utilització dels recursos econòmics i humans a l’administració local, de forma que sense reduir municipis, es racionalitzin administracions.

El que es proposa és l’establiment d’un ens complementari de caràcter local que anomenarem àrea bàsica administrativa, constituïda per l’agrupació de municipis. Es tracta de crear un ens local amb una única administració supramunicipal —en cap cas un altre nivell d’administració—, formada i compartida per diversos municipis, centralitzada en la seva infraestructura i maquinària administrativa bàsica, descentralitzada en la seva operativitat, que sigui competent, dinàmica i professional.

Les àrees bàsiques administratives poden organitzar-se a través d’una seu central, amb personal qualificat, preparat i apropiat, amb capacitat per a donar un servei àgil, eficaç, i amb garanties tècniques i jurídiques, amb l’objectiu d’assolir i de garantir una bona administració de la cosa pública local, adaptada al nou model de govern local i al nou sistema democràtic que socialment es postula i apte per a poder exercir el nou paradigma de participació ciutadana que es planteja. També poden organitzar-se sense modificar la seva actual estructura funcional, simplement compartint parcialment el secretari general, l’interventor i el tresorer, o figures equivalents que es puguin plantejar en el nou escenari que es percep.

Isidre Llucià i Sabarich

Secretari d’Ajuntament