La elección directa del alcalde. Reflexiones, efectos y alternativas – Rafael Entrena Cuesta

M. Arenilla Sáez (coord.). La elección directa del alcalde. Reflexiones, efectos y alternativas. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2015. 277 páginas.

En pleno debate político sobre la conveniencia u oportunidad política de modificación del sistema vigente de elección del alcalde, la Fundación Democracia y Gobierno Local impulsó la elaboración de este libro que integra diversos trabajos, del estilo de “informes” o “dictámenes”, de gran rigor analítico, analizando los pros y contras de pasar del modelo indirecto de elección al directo. El libro lo dirigió el profesor Arenilla, director del INAP, y en él colaboran consagrados especialistas en derecho electoral como los profesores Arnaldo Alcubilla, Montero Gibert, Gavara de Cara, Sánchez Muñoz, Romera Jiménez o López Nieto, entre otros.

Se integra la dimensión comparada, la histórica española y el régimen legal vigente, y se relaciona la cuestión con otros de fondo inexcusables como la representatividad, la gobernabilidad, las diferencias topológicas de los municipios por razón de la población, la incidencia sobre la forma de gobierno local y sobre la autonomía local, el modo de exigir responsabilidad política, etc. No hay, lo que acredita el pluralismo y libertad académica con que la obra se aborda, una respuesta unánime, sino que se expresan posiciones distintas, desde la más inmovilista, de dejar las cosas como están a la vista del buen rendimiento del sistema vigente, hasta la reformadora global, para evitar pactos postelectorales que desvirtúan la voluntad electoral, pasando por los que pretenden meros retoques o ajustes.

Manuel Arenilla Sáez expone la cuestión de la elección directa de los alcaldes en Alemania, Austria, Finlandia, Italia, el Gran Londres y Portugal. Sostiene que la reforma del sistema electoral surge como solución cuando se pierde la confianza política y se incrementa la desafección, aunque hay muchos otros elementos que influyen en la recuperación de la legitimidad institucional, como la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, la forma en la que se ejerce la dominación y cómo es percibida, el estilo de gobernar, el liderazgo político y la cultura, entre otros. El trabajo gira en torno a la representatividad, la legitimidad y la gobernabilidad, que son tratadas en sus distintas facetas en relación con la elección directa del alcalde, y los efectos que en ellas tienen los distintos sistemas electorales que se comparan.

Lourdes López Nieto se plantea si es necesario modificar el sistema de elección del alcalde. Para ello realiza un detallado análisis de los resultados electorales en nuestro país desde la restauración democrática, prestando una especial atención a las elecciones municipales y a aspectos como la distribución de mayorías absolutas en los ayuntamientos, la continuidad de los alcaldes y las mociones de censura. Afirma que el diseño del sistema electoral español aprobado en la transición tuvo en cuenta los problemas del funcionamiento y configuración de los partidos en la historia política española: la debilidad de los partidos, la fragmentación política y la persistencia de la política de adversarios. Haciendo referencia a nuestra historia, señala que, cuando los sectores progresistas han tenido oportunidad de optar entre la elección directa y la indirecta del alcalde, llegaban a la conclusión de que el sistema electoral por sí solo no era determinante. La valoración global de López Nieto del actual sistema electoral es que cumple los fines esenciales de las elecciones, puesto que ha garantizado un alto grado de representatividad y legitimidad, ya que la traducción de votos en escaños ha sido justa para la mayoría de las candidaturas concurrentes.

José Ramón Montero Gibert realiza un estudio sobre el comportamiento de las elecciones municipales en España desde la restauración democrática. El estudio constata el dominio del PSOE y de AP/PP en la obtención de alcaldes y concejales hasta la fecha, y el bajo grado de fragmentación partidista electoral y de representantes. Así, el número de partidos es mayor en los municipios que cuentan con más concejales. También constata que la desproporcionalidad del sistema electoral es, en general, menor en las elecciones locales que en las generales. Asimismo, constata la creciente nacionalización de los subsistemas del partido locales con respecto a los nacionales. En este sentido, el PP y los partidos nacionalistas son los que lograr una mayor fidelidad de sus votantes en todas las elecciones; por el contrario, en el caso del PSOE, muchos de sus votantes se suelen abstener en las siguientes elecciones, sobre todo de las generales a las municipales. Así pues las elecciones locales no son un mero reflejo de lo que sucede en la arena nacional ni unas simples primarias de las siguientes elecciones generales.

Enrique Arnaldo Alcubilla señala que la Constitución de 1978 establece dos sistemas posibles para la elección del alcalde: la directa, que cuenta con algún precedente en nuestra historia, y la indirecta o por concejales. Constata que las determinaciones centrales de la regulación electoral local han permanecido intactas desde 1977. Apunta que una de las características de nuestro régimen electoral local es la obsesión por la estabilización frente a las crisis e incertidumbres, lo que se manifiesta en la garantía de la permanencia del alcalde investido en la sesión constitutiva. Recuerda que el Dictamen del Consejo de Estado de 2009 avaló la eventual modificación del sistema actual de la elección del alcalde. Mantiene que la elección directa del alcalde aumentaría el grado de satisfacción e incentivaría la identificación de los ciudadanos con el sistema político. Señala que ha habido varios intentos de modificar el sistema de elección de alcalde, como la proposición de ley orgánica del Grupo Parlamentario Socialista de 1998 que planteaba un sistema a dos vueltas con prima electoral. Finalmente, sostiene que el principio de la deseabilidad del consenso en materia de reforma electoral no puede ser entendido como una rémora o cláusula retardatoria e impedidora de la consecución del ideal democrático.

Juan Carlos Gavara de Cara se refiere a las consecuencias de la elección directa del alcalde para la forma de gobierno local. Reconoce que el acuerdo entre líderes políticos de opciones distintas a la vencedora en el proceso electoral solo puede provocar alejamiento y malestar en el electorado. Mantiene que la interpretación literal del artículo 140 de la Constitución española permite que se pueda plantear tanto el sistema de elecciones directa como indirecta del alcalde. Califica de riesgo alto de declaración de inconstitucionalidad si se implanta un sistema con premio a la mayoría por incompatibilidad con el principio de representación política. Sostiene que la introducción del sistema de elección directa del alcalde, en cualquiera de sus variantes, no lograría las finalidades que se suelen señalar y, salvo que solo se pretenda garantizar al inicio del mandato, que sea alcalde el líder de la lista más votada precisaría modificar el régimen de distribución de competencias entre los distintos órganos de gobierno local, así como replantear la forma de gobierno y la relación entre alcalde y Pleno de Ayuntamiento. Afirma que la inclusión en el nivel local de una forma de gobierno presidencialista sería incompatible con el principio establecido en el artículo 1.3 de la Constitución Española. Mantiene que la introducción de un sistema electoral mayoritario, ya fuera a través de la técnica del premio de la mayoría o de la elección mayoritaria directa de los concejales, solo sería admisible cuando fuera realizada a través de un cambio constitucional. Finalmente, en línea con otros autores de este libro, señala que el actual sistema electoral ha creado legitimidad y proporcionada representación y gobierno a los ayuntamientos.

En fin, nos encontramos a una obra que fomenta el debate sobre un tema que no ha tenido siquiera deliberación parlamentaria en la legislatura concluida pero que la tendrá indudablemente en la que se abre tras las elecciones de 20 de diciembre de 2015.

Ramón Entrena Cuesta

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