L’esfondrament d’un mite: l’habitatge com a dret subjectiu en el marc d’un servei d’interès general i de la funció social de la propietat – Josep M. Moltó i Juli Ponce

ev

Les noves sentències a Catalunya sobre l’habitatge buit i la protecció del dret a l’habitatge

El passat dia 21 d’abril va tenir lloc a la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona una jornada sobre habitatge i urbanisme. La jornada es va desenvolupar en una aula magna plena a vessar, amb gairebé 300 assistents, inclosos estudiants de dret, gestors públics i especialistes en la matèria (el programa és consultable aquí).

Al llarg de la jornada, es va a tornar a constatar la fi de diversos mites, en el sentit que pel dret públic té aquesta expressió, emprada per Santi Romano i a la qual es refereix Garcia de Enterría com a «pervivencias históricas, como restos singulares de concepciones que en su generalidad fueron arrumbadas definitivamente. Estos residuos (…) son por cierto extensos en el Derecho Administrativo actual, y su influencia, siempre dudosa, por su autonomía mítica, no es nada desdeñable» (Dos estudios sobre la usucapión en Derecho Administrativo, Madrid, 1974, ed. Civitas, p. 21). Així, el mite que l’habitatge no és un dret sinó un principi rector que no pot fer-se efectiu sense una forta despesa pública –la qual seria impossible de fer en temps de crisi i inestabilitat pressupostària– i que la propietat immobiliària ha de ser sagrada i il·limitada i passa per damunt de consideracions referides al bé comú. Mites que han estat escombrats des de ja fa temps de les normes i de la jurisprudència existents, com posa en relleu, per exemple, el professor Fernando López Ramón, president de l’Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo (vegeu el seu article gratuïtament a la Revista Española de Derecho Constitucional: aquí).

Efectivament, en les intervencions inicials es va constatar com el concepte de la funció social de la propietat acollit a l’art. 33 de la CE, igual que en altres constitucions del nostre entorn, ha estat definit pel Tribunal Constitucional espanyol en diverses sentències (cal destacar la núm. 37/1987 sobre la reforma agrària andalusa i la 89/1994 sobre la LAU), era un element delimitador del contingut del dret de propietat sobre els habitatges, en la mateixa línia que la jurisprudència del TEDH i altres tribunals d’estats membres de la Unió Europea.

Aquesta delimitació dóna lloc al desplegament de tècniques jurídiques concretes, similars en els diversos països europeus (com ara la trêve hivernale, a França, vegeu-la aquí: la impossibilitat de tallar els subministraments essencials com l’electricitat, l’aigua o el gas, que formen part del concepte mateix d’habitatge –com, de nou, a França, o ara a Catalunya amb la Llei 24/2015, recentment suspesa pel TC–; la regulació i estabilització de preus dels lloguers privats –com s’ha regulat recentment a França (Llei Alur de 2014), Alemanya (com ara a Berlin, on està vigent el Vergleichsmietenregelung, o el sistema de rendes de lloguer comparables), i a d’altres països, vegeu aquí, l’ús de drets de tanteig i retracte –existents també a diversos països, inclosa Catalunya–, o l’actuació pública sobre habitatges buits privats –també existent a diversos països d’Europa i dels Estats Units.

La funció social de la propietat, en conjunció amb la definició de l’habitatge assequible com a servei d’interès general, declarat així pel Parlament de la UE i la jurisprudència del TJUE i el legislador català (art. 4 de la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, d’ara en endavant LDHCat), obren un conjunt de possibilitats concretes per a fer efectiu el dret a l’habitatge, definit com a tal  a l’art. 47 de la Constitució, 26 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya i a la legislació urbanística i d’habitatge vigent a Espanya i Catalunya, i considerat com a tal per la jurisprudència de les sales contenciosa administrativa i civil del Tribunal Suprem espanyol, dels tribunals de Justícia de les comunitats autònomes, inclòs el català, i pels jutjats unipersonals del contenciós administratiu.

En aquest sentit, pel que fa al Tribunal Suprem, són d’interès sentències com ara la STS de 27 d’abril de 1999 (RJ 1999/4600), de la sala contenciosa administrativa, juntament amb moltes altres, on s’assenyala com l’art. «53.3 CE rebutja de forma molt clara aquest pretès caràcter programàtic dels articles 39 a 52», entre els quals es diu que hi ha autèntics drets que vinculen tots els poders públics directament i són al·legables davant dels tribunals que, freqüentment, resolen litigis tenint en compte l’al·legació per les parts.

O com la STS de 30 d’abril de 2012 (RJ 2012/5235), ara, Sala Civil, en la qual s’assenyala que en aplicació de l’art. 96 CC en relació amb l’atribució de l’ús del domicili en cas de divorci «no pot privar-se de l’ús i gaudi de la propietat a qui n’és el titular, sense vulnerar els seus drets, reconeguts tant en l’art. 33 CE, que reconeix el dret de propietat privada en l’àmbit constitucional, com en l’art. 47 CE, que consagra el dret dels espanyols a gaudir d’un habitatge digne i adequat». Al llarg de la jornada, el professor associat de la Universitat de Barcelona i registrador de la propietat, senyor Méndez, va posar en relleu l’important paper del dret civil també en la generació d’habitatge assequible que permeti fer efectiu aquest dret.

Pel que fa als tribunals superiors de Justícia, podem destacar la STSJ de Catalunya, de 12 de juliol de 1996 (RJ 1996/1169), que assenyala, en resoldre sobre un supòsit de denegació municipal de ruïna d’un edifici, que atesa «la necessitat que els habitatges siguin dignes, com exigeix la Constitució, art. 47 CE», no n’hi ha prou amb qualsevol «lleuger arranjament» per transformar en habitables els habitatges antics en desús com els existents a l’edifici en litigi, per la qual cosa constata la ruïna econòmica i anul·la una decisió municipal.

Precisament, en la segona part de la jornada, els intervinents varen destacar com recents sentències judicials aprofundeixen encara més en aquesta línia, en relació amb el seriós problema dels habitatges buits. En aquest sentit, la senyora Lluïsa Melgares, regidora de l’Ajuntament de Terrassa, va exposar com l’existència de nombrosos habitatges buits a la ciutat en mans d’entitats bancàries afecta no només la disponibilitat d’habitatge per a moltes persones que el necessiten sinó també el teixit urbà i, en definitiva, el «dret a la ciutat» dels terrassencs.

En aquest context, la senyora Cristina Escudé, responsable dels serveis urbanístics, va posar en relleu el destacable esforç que fan des del 2013 per a mobilitzar el parc d’habitatges buits, intentant tenir converses i promoure mesures de foment amb les entitats bancàries i, quan aquestes han estat infructuoses, recorrent a l’aplicació de les mesures previstes a la LDHCat, que considera com un incompliment de la funció social de la propietat el manteniment d’un habitatge buit per més de dos anys sense causa justificada i obliga a l’adopció de diverses mesures públiques per a posar fi a aquesta situació, les quals ja han estat impulsades per l’Ajuntament de forma pionera a Espanya i Catalunya (vegeu aquí una referència a Terrassa en la premsa internacional).

Finalment, també es van exposar, en aquesta segona part de la jornada, els primers casos judicials que està generant aquesta activitat de l’Ajuntament de Terrassa en defensa del dret a l’habitatge. El senyor Aleix Canals, advocat i representant jurídic dels interessos municipals en aquests litigis, va exposar com de les 25 sentències dictades per jutjats contenciosos administratius de Barcelona, a data abril de 2016, (essent la primera recaiguda al juliol de 2015, la qual va tenir ressò a tot Espanya, així com d’altres posteriors, com es pot comprovar aquí), 17 sentències són totalment favorables a l’Ajuntament de Terrassa, 3 ho són parcialment i 5 donen la raó a les entitats bancàries. Del total de sentències, les favorables a l’Ajuntament de Terrassa provenen de 10 jutjats unipersonals diferents, mentre la minoria de desfavorables per a l’Ajuntament han estat dictades per un únic jutge (es poden consultar les sentències aquí)

Les sentències favorables a Terrassa validen la potestat i competència de l’Ajuntament per a incoar expedients d’acord amb l’art. 41 LDHCat. Afirmen que la desocupació incompleix la funció social del dret de propietat; validen el procediment administratiu aplicat per l’Ajuntament, que dóna garanties suficients, sense cap necessitat d’esperar un futur reglament de desenvolupament de la LDH; validen la potestat per imposar multes coercitives i la seva proporcionalitat; i també afirmen que no són causes justificatives del manteniment buit d’un habitatge per més de dos anys, supòsits com ara la subscripció de convenis genèrics entre una entitat bancària i l’Agencia de l’Habitatge de Catalunya, la impossibilitat d’ocupació per la crisi immobiliària, el fet que els habitatges es trobin en comercialització o la impossibilitat de l’ocupació per la inestabilitat de les fusions i absorcions d’entitats.

Al seu torn, la minoria de sentències d’un únic jutge que són desfavorables a l’Ajuntament de Terrassa tampoc no qüestionen les qüestions validades per la majoria de sentències. Interpreten, en canvi, que el termini de dos anys de desocupació s’inicia amb el primer requeriment, això, tal com es va concloure al llarg de la jornada, és clarament una conclusió que no es pot trobar enlloc a la llei vigent, i es consideren com a causes justificatives les que la resta de jutjats rebutgen, i que ja hem esmentat abans.

En fi, aquestes sentències innovadores destaquen de nou la importància del dret a l’habitatge. Com assenyala, per exemple, la sentència de 7 d’octubre de 2015 (recurs 467/2014) del jutjat contenciós administratiu número 17 de Barcelona, que desestima un recurs d’una entitat bancària:

«En definitiva, el que pretenen aquests expedients és incentivar les entitats bancàries perquè procurin l’ocupació dels habitatges buits dels quals disposen, en defensa del principi constitucional de la funció social de la propietat i del dret a l’habitatge digne dels ciutadans. Tot això de conformitat amb el que disposa la Llei 18/2007, de 23 desembre, sobre el dret a l’habitatge».

Aquesta rellevància del dret a l’habitatge i aquestes sentències, algunes de les quals ja han estat objecte d’apel·lació davant de la sala contenciosa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, el qual tindrà ocasió, doncs, de pronunciar-se en el futur, arriben en un moment, a més, en què el legislador català, finalment, també ha pres consciència de la importància del dret a l’habitatge, amb l’aprovació per unanimitat, entre d’altres, de la Llei 24/2015, fruit d’una ILP i impugnada pel govern i suspesa pel Tribunal Constitucional. En un context actual d’impuls d’una nova llei en relació amb el dret a l’habitatge de les persones en situació d’emergència social, que esperem que ens pugui apropar a països com Anglaterra, Escòcia i França (aquest darrer, l’any 2007 va aprovar la llei DALO, fent exigible el dret a l’habitatge, l’aplicació de la qual ha donat lloc a la rellevant sentència del TEDH de 2015 que afirma rotundament aquesta exigibilitat. Consultable aquí). Confiem que les noves iniciatives que vinguin consolidin experiències autonòmiques que ja havien existit (com ara les obligacions legals directes de resultat de solidaritat urbana a la LDHCat, atenuades pel legislador el 2011, en lligar-les al Pla Territorial Sectorial d’Habitatge que hauria d’haver estat aprovat fa 8 anys…) o segueixin la línia de les que es desenvolupen en l’actualitat (com ara la llei basca d’habitatge 3/2015 o el projecte de llei valencià de la funció social de la propietat, vegeu-lo aquí).

Dr. Josep Maria Moltó Darner
Dr. Juli Ponce Solé
Professors de Dret Administratiu a la Universitat de Barcelona

 

3 thoughts on “L’esfondrament d’un mite: l’habitatge com a dret subjectiu en el marc d’un servei d’interès general i de la funció social de la propietat – Josep M. Moltó i Juli Ponce

  1. Querido Profesor Escobar, muchísimas gracias por tu valiosa aportación. Cambio a continuación al catalán, para despedirme al final de nuevo en castellano.

    La pregunta llavors seria la raó per la que el TC espanyol s´aparta d´aquesta perspectiva, assentada entre la doctrina, que és la dels TC del nostre entorn, la de la jurisprudència del TS i dels TSJ de les CCAA i fins i tot de les sentències dels jutjats unipersonals del contenciós…

    Recordem el que continua dient encara el nostre TC:

    1. El Capítol III del Títol I de la CE no conté autèntics drets subjectius (a diferència dels drets civils i polítics inclosos en la constitució, dels quals estan separats conceptualment), sinó, com a màxim, mandats d’optimització, en el millor dels casos, quan no és infreqüent seguir llegint referències (fins i tot doctrinals!) al fet que en aquest capítol hi ha normes programàtiques, tantes dècades després que el professor GARCÍA D’ENTERRÍA negués, molt oportunament, l’existència de parts de la CE sense valor jurídic, la qual cosa ha estat repetit, per cert, pel propi TC .

    El Tribunal Constitucional, en la sentència 93/2015 de 14 de maig relativa al Decret llei andalús 6/2013 de 9 d’abril de mesures per a assegurar el compliment de la funció social de l’habitatge, afirma en el seu FJ 14 que « el dret a un habitatge digne recollit a l’article 25 de l’Estatut d’Autonomia d’Andalusia més que un dret subjectiu és un mandat als poders públics autonòmics, STC 247/2007 de 12 de desembre, FJ 15 c; 31/2010, FJ 16 i 110/2011 de 22 de juny, FJ 15 ». No es donen les notes d’aplicabilitat i susceptibilitat d’exigir –ne el compliment que permetria reconèixer l’existència d’un dret subjectiu (STC 247/2007 de 12 de desembre, FJ 13, B).

    2. Tals drets socials del Capítol III del Títol I, sense matisacions entre ells, no es poden al·legar judicialment de forma directa, a causa de la previsió de l’art. 53.3 CE, encara que s’assenyali pel TC, que no són normes sense contingut.

    3. Els drets socials, en definitiva, depenen de la discrecionalitat del legislador sectorial en la seva concreció, encara que ho limiten, si bé depenen dels mitjans que es disposi (amb la qual cosa aquesta limitació brilla per la seva absència finalment, així STC 172/1989, FJ3).

    4. En suposar despesa pública, doncs se suposa que aquesta nota els defineix, sempre depenen de la discrecionalitat pressupostària. Aquest punt de vista ha estat de nou declarat de forma espectacular en la STC 49/2015.

    5. El TC ha estat “excessivament tímid i escassament original”, com assenyala entre nosaltres l´estudi de DIAZ, M., “Derechos sociales y amparo constitucional, RVAP, num. 94, 2012 (aquí: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4110512 ) , en la interconnexió entre drets constitucionals (socials, civils i polítics) , a diferència, com és sabut, del TEDH o del TJUE o de Tribunals Constitucionals com l’alemany o el sud-africà, per exemple .

    6. Si bé ha deixat entreveure l’existència de límits a les regressions, en decisions recents, com l’al·ludida STC 49/2015, atorga a la llei de pressupostos la possibilitat de convertir en paper mullat els drets socials, la qual cosa motiva en la mateixa un interessant vot particular amb consideracions sobre els límits a la reversibilitat dels drets

    Aquest “catecisme” del TC, seguint a la doctrina “clàssica” espanyola, respecte als drets socials ha fet molt difícil la seva protecció efectiva enfront de les retallades, la qual ha quedat en mans, fins al moment, dels òrgans judicials del contenciós administratiu, que han començat a incorporar pel seu compte raonaments en la línia dels manejats a nivell internacional i en altres països…

    Entonces, la pregunta también sería qué se puede hacer para variar esta postura del TC español, que no tiene ya asidero intelectual pero que perdura “míticamente”…y que ya ha conducido a la desautorización internacional del TC español, al menos dos veces. Una vez por el TJUE (caso Aziz, cuando nuestro TC no había aceptado cuestiones de inconstitucionalidad anteriores sobre legislación hipotecaria,STC 4/81, auto TC 113/ 2011, de 19 de julio), y recientemente por el órgano encargado de protegir el PIDESC.

    Efectivament, el Comitè va dictaminar en la tardor de 2015 que Espanya va violar el dret a l’habitatge d’una dona la casa de la qual va ser embargada per falta de pagament del préstec i va instar a lliurar-li una “reparació efectiva”.

    Aquesta senyora havia anat prèviament al TC espanyol en empara, de nou sense èxit…

    Es pot llegir la resolució aquí:

    http://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=16457&LangID=S

    Lo que los ciudadanos españoles no consiguen ante su TC tienen que hallarlo como consumidores ante el TJUE o amparados por el Derecho internacional…

    ….¿no parece paradójico y un poco triste?

    ¿Cómo se puede variar esta situación?

    Cordialment,

    Juli Ponce Solé

    M'agrada

  2. Estimados colegas:

    Me alegra que la tesis de que los llamados principios rectores no sean en realidad tales, sino auténticos derechos fundamentales vaya ganando adeptos. Sigue una propuesta complementaria a vuestro texto (que vengo sosteniendo desde 1995, sin que nadie la critique), para reforzar lo dicho, desde el punto de vista de la interpretación del artículo 53.3 CE:

    1) Interpretación literal (1): los artículos 43.1, 44.1 y 47 CE hablan de “derecho” y en la dogmática jurídica no hay otros derechos que los subjetivos, los cuales, por definición (y si no, léase el art. 24.1 de la propia CE), son justiciables. Además, el artículo 53.3 reconduce la (pretendida) no justiciabilidad (directa) a los “principios” del capítulo III y en dicho capítulo hay principios (en realidad, mandatos a los poderes públicos) y derechos, además de otras cosas (normas de organización y procedimiento). Literalmente, el precepto se refiere a los primeros (mandatos) y no a los segundos (derechos).

    b) Interpretación literal (2). “De acuerdo con” puede equivaler, literalmente, a “sin contradecir”, no a “mediante previas”. Compárese si no con la interpretación dominante de la misma expresión en otros lugares del texto constitucional, y especialmente (por ejemplo) con la interpretación dominante del artículo 97: como afirma la doctrina mayoritaria, que el Gobierno ejerza la potestad reglamentaria “de acuerdo con” las leyes no quiere decir que sea ilícito el reglamento independiente, pues este cabe en la Constitución, a menos que haya una reserva específica de ley en la misma Constitución.

    c) Interpretación auténtica. El Informe de la Ponencia de la Comisión Constitucional del Congreso (1978) suprimió la primitiva redacción del anteproyecto, mucho más claramente restrictiva (“Sin embargo, no podrán ser alegados, directamente, como derechos subjetivos, ante los tribunales”). En este Informe (donde encontramos una redacción del precepto muy similar a la hoy vigente) leemos que la modificación del anteproyecto se hace “sobre la base” de la enmienda de UCD, y “aceptando el espíritu” de las presentadas por los Grupos socialista y vasco. Ambos querían suprimir la frase, el segundo porque “al tratarse de derechos subjetivos fundamentales pueden y deben ser objeto de alegación ante los tribunales” .

    d) Interpretación sistemática interna. El sistema de la CE (el principio de unidad de la Constitución de HESSE) juega a favor de la configuración de (todos) los derechos sociales como derechos subjetivos, esto es, justiciables. A esta conclusión nos llevan los principio del Estado social (art. 1.1), el mandato de igualdad efectiva (art. 9.2) y el principio de dignidad de la persona (art. 10.1), este último en los términos que después veremos (no hay dignidad sin igual libertad real); no deja de resultar significativo que la única otra referencia a la dignidad de la CE se halle precisamente en el artículo 47 (vivienda “digna”).

    e) Interpretación sistemática externa. Para nuestro tema, este es seguramente el criterio decisivo . De tan claro que es, puede ser expuesto con brevedad: el artículo 10.2 CE establece un mandato, no una habilitación, de interpretación conforme al Derecho internacional o, si se quiere, más limitadamente, a la DUDH y a los tratados internacionales ratificados por España, y de tales tratados (especialmente del PIDESC) o, mejor dicho, de su interpretación “autorizada” (la del Comité DESC), se deriva la exigencia de justiciabilidad, al menos del contenido “mínimo o esencial” de los derechos del PIDESC (con carácter general, OG 9, ap. 10, y para los derechos sociales del capítulo III, OG 4, ap. 17, sobre vivienda; la OG 14, ap. 59, sobre salud; y la OG 21, ap. 72, sobre cultura).

    f) Interpretación finalista. Si la Constitución no quiere convertirse en un panfleto retórico, hay que dotar a todas sus normas de la máxima efectividad (el principio de fuerza normativa de la Constitución de HESSE), o al menos de alguna, y resulta claro que si configuramos los derechos (lamentamos la insistencia, pero esta es la expresión que aparece en los artículos 43.1, 44.1 y 47) del capítulo III como justiciables, lograremos más efectividad de esas normas que si no los configuramos como tales).

    Para la virtualidad de esta tesis en relación con el derecho a la vivienda, véase mi artículo con Beatriz González en Derechos sociales y tutela antidiscriminatoria, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2012, pp. 1.271-1.392

    M'agrada

Deixa un comentari

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

Esteu comentant fent servir el compte WordPress.com. Log Out / Canvia )

Twitter picture

Esteu comentant fent servir el compte Twitter. Log Out / Canvia )

Facebook photo

Esteu comentant fent servir el compte Facebook. Log Out / Canvia )

Google+ photo

Esteu comentant fent servir el compte Google+. Log Out / Canvia )

S'està connectant a %s