Les noves sentències a Catalunya sobre l’habitatge buit i la protecció del dret a l’habitatge

El passat dia 21 d’abril va tenir lloc a la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona una jornada sobre habitatge i urbanisme. La jornada es va desenvolupar en una aula magna plena a vessar, amb gairebé 300 assistents, inclosos estudiants de dret, gestors públics i especialistes en la matèria (el programa és consultable aquí).

Al llarg de la jornada, es va a tornar a constatar la fi de diversos mites, en el sentit que pel dret públic té aquesta expressió, emprada per Santi Romano i a la qual es refereix Garcia de Enterría com a «pervivencias históricas, como restos singulares de concepciones que en su generalidad fueron arrumbadas definitivamente. Estos residuos (…) son por cierto extensos en el Derecho Administrativo actual, y su influencia, siempre dudosa, por su autonomía mítica, no es nada desdeñable» (Dos estudios sobre la usucapión en Derecho Administrativo, Madrid, 1974, ed. Civitas, p. 21). Així, el mite que l’habitatge no és un dret sinó un principi rector que no pot fer-se efectiu sense una forta despesa pública –la qual seria impossible de fer en temps de crisi i inestabilitat pressupostària– i que la propietat immobiliària ha de ser sagrada i il·limitada i passa per damunt de consideracions referides al bé comú. Mites que han estat escombrats des de ja fa temps de les normes i de la jurisprudència existents, com posa en relleu, per exemple, el professor Fernando López Ramón, president de l’Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo (vegeu el seu article gratuïtament a la Revista Española de Derecho Constitucional: aquí).

Efectivament, en les intervencions inicials es va constatar com el concepte de la funció social de la propietat acollit a l’art. 33 de la CE, igual que en altres constitucions del nostre entorn, ha estat definit pel Tribunal Constitucional espanyol en diverses sentències (cal destacar la núm. 37/1987 sobre la reforma agrària andalusa i la 89/1994 sobre la LAU), era un element delimitador del contingut del dret de propietat sobre els habitatges, en la mateixa línia que la jurisprudència del TEDH i altres tribunals d’estats membres de la Unió Europea.

Aquesta delimitació dóna lloc al desplegament de tècniques jurídiques concretes, similars en els diversos països europeus (com ara la trêve hivernale, a França, vegeu-la aquí: la impossibilitat de tallar els subministraments essencials com l’electricitat, l’aigua o el gas, que formen part del concepte mateix d’habitatge –com, de nou, a França, o ara a Catalunya amb la Llei 24/2015, recentment suspesa pel TC–; la regulació i estabilització de preus dels lloguers privats –com s’ha regulat recentment a França (Llei Alur de 2014), Alemanya (com ara a Berlin, on està vigent el Vergleichsmietenregelung, o el sistema de rendes de lloguer comparables), i a d’altres països, vegeu aquí, l’ús de drets de tanteig i retracte –existents també a diversos països, inclosa Catalunya–, o l’actuació pública sobre habitatges buits privats –també existent a diversos països d’Europa i dels Estats Units.

La funció social de la propietat, en conjunció amb la definició de l’habitatge assequible com a servei d’interès general, declarat així pel Parlament de la UE i la jurisprudència del TJUE i el legislador català (art. 4 de la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge, d’ara en endavant LDHCat), obren un conjunt de possibilitats concretes per a fer efectiu el dret a l’habitatge, definit com a tal  a l’art. 47 de la Constitució, 26 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya i a la legislació urbanística i d’habitatge vigent a Espanya i Catalunya, i considerat com a tal per la jurisprudència de les sales contenciosa administrativa i civil del Tribunal Suprem espanyol, dels tribunals de Justícia de les comunitats autònomes, inclòs el català, i pels jutjats unipersonals del contenciós administratiu.

En aquest sentit, pel que fa al Tribunal Suprem, són d’interès sentències com ara la STS de 27 d’abril de 1999 (RJ 1999/4600), de la sala contenciosa administrativa, juntament amb moltes altres, on s’assenyala com l’art. «53.3 CE rebutja de forma molt clara aquest pretès caràcter programàtic dels articles 39 a 52», entre els quals es diu que hi ha autèntics drets que vinculen tots els poders públics directament i són al·legables davant dels tribunals que, freqüentment, resolen litigis tenint en compte l’al·legació per les parts.

O com la STS de 30 d’abril de 2012 (RJ 2012/5235), ara, Sala Civil, en la qual s’assenyala que en aplicació de l’art. 96 CC en relació amb l’atribució de l’ús del domicili en cas de divorci «no pot privar-se de l’ús i gaudi de la propietat a qui n’és el titular, sense vulnerar els seus drets, reconeguts tant en l’art. 33 CE, que reconeix el dret de propietat privada en l’àmbit constitucional, com en l’art. 47 CE, que consagra el dret dels espanyols a gaudir d’un habitatge digne i adequat». Al llarg de la jornada, el professor associat de la Universitat de Barcelona i registrador de la propietat, senyor Méndez, va posar en relleu l’important paper del dret civil també en la generació d’habitatge assequible que permeti fer efectiu aquest dret.

Pel que fa als tribunals superiors de Justícia, podem destacar la STSJ de Catalunya, de 12 de juliol de 1996 (RJ 1996/1169), que assenyala, en resoldre sobre un supòsit de denegació municipal de ruïna d’un edifici, que atesa «la necessitat que els habitatges siguin dignes, com exigeix la Constitució, art. 47 CE», no n’hi ha prou amb qualsevol «lleuger arranjament» per transformar en habitables els habitatges antics en desús com els existents a l’edifici en litigi, per la qual cosa constata la ruïna econòmica i anul·la una decisió municipal.

Precisament, en la segona part de la jornada, els intervinents varen destacar com recents sentències judicials aprofundeixen encara més en aquesta línia, en relació amb el seriós problema dels habitatges buits. En aquest sentit, la senyora Lluïsa Melgares, regidora de l’Ajuntament de Terrassa, va exposar com l’existència de nombrosos habitatges buits a la ciutat en mans d’entitats bancàries afecta no només la disponibilitat d’habitatge per a moltes persones que el necessiten sinó també el teixit urbà i, en definitiva, el «dret a la ciutat» dels terrassencs.

En aquest context, la senyora Cristina Escudé, responsable dels serveis urbanístics, va posar en relleu el destacable esforç que fan des del 2013 per a mobilitzar el parc d’habitatges buits, intentant tenir converses i promoure mesures de foment amb les entitats bancàries i, quan aquestes han estat infructuoses, recorrent a l’aplicació de les mesures previstes a la LDHCat, que considera com un incompliment de la funció social de la propietat el manteniment d’un habitatge buit per més de dos anys sense causa justificada i obliga a l’adopció de diverses mesures públiques per a posar fi a aquesta situació, les quals ja han estat impulsades per l’Ajuntament de forma pionera a Espanya i Catalunya (vegeu aquí una referència a Terrassa en la premsa internacional).

Finalment, també es van exposar, en aquesta segona part de la jornada, els primers casos judicials que està generant aquesta activitat de l’Ajuntament de Terrassa en defensa del dret a l’habitatge. El senyor Aleix Canals, advocat i representant jurídic dels interessos municipals en aquests litigis, va exposar com de les 25 sentències dictades per jutjats contenciosos administratius de Barcelona, a data abril de 2016, (essent la primera recaiguda al juliol de 2015, la qual va tenir ressò a tot Espanya, així com d’altres posteriors, com es pot comprovar aquí), 17 sentències són totalment favorables a l’Ajuntament de Terrassa, 3 ho són parcialment i 5 donen la raó a les entitats bancàries. Del total de sentències, les favorables a l’Ajuntament de Terrassa provenen de 10 jutjats unipersonals diferents, mentre la minoria de desfavorables per a l’Ajuntament han estat dictades per un únic jutge (es poden consultar les sentències aquí)

Les sentències favorables a Terrassa validen la potestat i competència de l’Ajuntament per a incoar expedients d’acord amb l’art. 41 LDHCat. Afirmen que la desocupació incompleix la funció social del dret de propietat; validen el procediment administratiu aplicat per l’Ajuntament, que dóna garanties suficients, sense cap necessitat d’esperar un futur reglament de desenvolupament de la LDH; validen la potestat per imposar multes coercitives i la seva proporcionalitat; i també afirmen que no són causes justificatives del manteniment buit d’un habitatge per més de dos anys, supòsits com ara la subscripció de convenis genèrics entre una entitat bancària i l’Agencia de l’Habitatge de Catalunya, la impossibilitat d’ocupació per la crisi immobiliària, el fet que els habitatges es trobin en comercialització o la impossibilitat de l’ocupació per la inestabilitat de les fusions i absorcions d’entitats.

Al seu torn, la minoria de sentències d’un únic jutge que són desfavorables a l’Ajuntament de Terrassa tampoc no qüestionen les qüestions validades per la majoria de sentències. Interpreten, en canvi, que el termini de dos anys de desocupació s’inicia amb el primer requeriment, això, tal com es va concloure al llarg de la jornada, és clarament una conclusió que no es pot trobar enlloc a la llei vigent, i es consideren com a causes justificatives les que la resta de jutjats rebutgen, i que ja hem esmentat abans.

En fi, aquestes sentències innovadores destaquen de nou la importància del dret a l’habitatge. Com assenyala, per exemple, la sentència de 7 d’octubre de 2015 (recurs 467/2014) del jutjat contenciós administratiu número 17 de Barcelona, que desestima un recurs d’una entitat bancària:

«En definitiva, el que pretenen aquests expedients és incentivar les entitats bancàries perquè procurin l’ocupació dels habitatges buits dels quals disposen, en defensa del principi constitucional de la funció social de la propietat i del dret a l’habitatge digne dels ciutadans. Tot això de conformitat amb el que disposa la Llei 18/2007, de 23 desembre, sobre el dret a l’habitatge».

Aquesta rellevància del dret a l’habitatge i aquestes sentències, algunes de les quals ja han estat objecte d’apel·lació davant de la sala contenciosa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, el qual tindrà ocasió, doncs, de pronunciar-se en el futur, arriben en un moment, a més, en què el legislador català, finalment, també ha pres consciència de la importància del dret a l’habitatge, amb l’aprovació per unanimitat, entre d’altres, de la Llei 24/2015, fruit d’una ILP i impugnada pel govern i suspesa pel Tribunal Constitucional. En un context actual d’impuls d’una nova llei en relació amb el dret a l’habitatge de les persones en situació d’emergència social, que esperem que ens pugui apropar a països com Anglaterra, Escòcia i França (aquest darrer, l’any 2007 va aprovar la llei DALO, fent exigible el dret a l’habitatge, l’aplicació de la qual ha donat lloc a la rellevant sentència del TEDH de 2015 que afirma rotundament aquesta exigibilitat. Consultable aquí). Confiem que les noves iniciatives que vinguin consolidin experiències autonòmiques que ja havien existit (com ara les obligacions legals directes de resultat de solidaritat urbana a la LDHCat, atenuades pel legislador el 2011, en lligar-les al Pla Territorial Sectorial d’Habitatge que hauria d’haver estat aprovat fa 8 anys…) o segueixin la línia de les que es desenvolupen en l’actualitat (com ara la llei basca d’habitatge 3/2015 o el projecte de llei valencià de la funció social de la propietat, vegeu-lo aquí).

Dr. Josep Maria Moltó Darner
Dr. Juli Ponce Solé
Professors de Dret Administratiu a la Universitat de Barcelona