Existen razones fundadas para considerar que el referéndum del 24 de junio no tiene suficiente base política ni jurídica para poder ser considerado como fundamento de la retirada del Reino Unido de la Unión Europea. El problema tiene que ser situado dentro de las coordenadas del art. 50 TUE que exige que el proceso de retirada de un estado miembro de la Unión se realice de conformidad con sus propios procesos constitucionales y que, una vez esto constatado, se emita la comunicación a las autoridades europeas, expresando esa voluntad de abandonar la Unión.
Pues bien, lejos de tener en cuenta estas disposiciones, se ha producido una avalancha de exigencias de retirada inmediata del Reino Unido y la de sus representantes ante las instituciones europeas, cuando ello es contrario a los propios tratados ya que mientras el Reino Unido no haya formalizado su retirada, continúan siendo titulares de todos los derechos que les corresponden como tales (excepto que no pueden participar en la negociación sobre su retirada) requiriéndose, además, una emisión rápida, cuando no inmediata, de la comunicación indicando que el Reino Unido desea abandonar la Unión Europea. No se ha tenido en cuenta, en este contexto, que el Reino Unido no ha culminado las previsiones constitucionales que pudieran justificar la decisión de abandonar la Unión.
Ha sido mediante el instrumento de la convención constitucional que se ha creado el parlamentarismo del sistema británico, por el cual en este país, la soberanía reside en el Parlamento (Westminster) y no en el pueblo o la nación. Sobre este principio, siendo el Parlamento soberano, y lo es a todos los efectos, es al Parlamento a quien le corresponde tomar las decisiones que afectan al sistema constitucional del país, máxime cuando se trata de resolver esa crisis profunda en la que el Brexit ha sumido al sistema. En este contexto, en el Reino Unido no existen los referéndums vinculantes y, todos y siempre, son consultivos, porque no es el pueblo el soberano, sino el Parlamento, por raro que a nosotros nos pueda parecer. Por lo que no se puede considerar jurídicamente ese referéndum como definitivo, ya que falta el pronunciamiento del Parlamento al respecto.
No es, tampoco, la primera vez que ha sucedido algo similar. En Dinamarca y en Irlanda, hubo también referéndums negativos que negaron la ratificación de sendos tratados de la Unión (tratados de Niza y de Lisboa, respectivamente) que derogaban los anteriormente vigentes; si estos referéndums se hubieran consolidado, estos países no estarían hoy en día en la Unión, porque habrían dejado de estar vinculados a tratado alguno. En ambos casos, respetando los procedimientos comunitarios e internos, se estableció un período de reflexión e información pasado el cual se repitieron los referéndums, con resultado positivo en la segunda vuelta. No vemos por qué lo que ha constituido no un precedente, sino dos, ha de serle negado a la ciudadanía del Reino Unido, máxime cuando su Parlamento podría legalmente considerar no aplicable el resultado del referéndum recientemente realizado, porque está en su derecho.
Sobre todo, no podemos despreciar los procedimientos constitucionales internos en un Estado miembro de la UE porque, estando la propia UE sujeta al estado de derecho, ello constituiría un peligroso precedente para toda Europa. El respeto a las tradiciones constitucionales no puede ser menospreciado en la UE, puesto que de ser así ello derivaría en el hecho de que, sin seguirlas, se lanzara un torpedo en la misma línea de flotación de Europa. Como Escocia inicie otra vez su “proceso” a la independencia e Irlanda del Norte el de unificación con Irlanda, tendremos servido en bandeja el procedimiento para que, sin respeto al estado de derecho y a nuestra Constitución interna, sin respeto de nuestros procedimientos constitucionales, tan válidos para nosotros como los del Reino Unido para los británicos, saltemos también nosotros por los aires. Y con todos, también Europa.
Por otra parte, la crisis desatada por los resultados del referéndum británico sobre la permanencia en la Unión Europea puede ofrecer a España oportunidades de gran calado y largo alcance en el ámbito exterior que tendría el potencial complementario de favorecer la cohesión interna.
El Gobierno español debe formular urgentemente una estrategia a múltiples niveles (político, diplomático, económico, militar) dirigida a sacar ventaja de esta coyuntura para posicionarse en el terreno de juego internacional. Las negociaciones entre el Reino Unido y la Unión Europea, de producirse, serán en realidad multilaterales por cuanto que implican la orquestación de los intereses tanto de los países miembros de la Unión Europea como de los de le EFTA. Sin embargo, frente al Brexit, habrá dos contraposiciones fundamentales en la base de las negociaciones, la posición francesa sobre más transferencias de soberanía, y la alemana sobre más transferencias financieras y de solidaridad fiscal. España puede desempeñar el rol diferenciado de síntesis, que hasta ahora había jugado el Reino Unido. Existe una ventana de oportunidad para determinar esta estrategia nacional habida cuenta de que la acción política de François Hollande y Angela Merkel está restringida por las respectivas elecciones nacionales en 2017. Al tiempo, es previsible que la acción exterior británica quede de facto bloqueada durante la próxima década ante el reto descomunal que supondría, en su caso, renegociar los tratados económicos con la Unión Europea mientras se establecen nuevos acuerdos con terceros países.
Tras el precedente del Brexit, es esperable una ralentización en el proceso de implementación del Tratado Internacional de Libre Comercio, impelida por el sentimiento de antiglobalización que producirá introspección nacional y tentaciones de proteccionismo y retraimiento económico. La Unión Europea necesita encontrar urgentemente alternativas que favorezcan su crecimiento económico exterior.
España debería tomar la iniciativa para evitar que el Brexit tenga una influencia negativa en LATAM que lleve a estos países a desdeñar las políticas de supranacionalidad e integración y les lleve a decidir políticas que combatan la percepción de una excesiva globalización adoptando medidas de control político y económico de corte nacionalista. España está en una posición inmejorable para exportar la experiencia europea a LATAM, actuando al tiempo como eje comercial y político entre EEUU y la Unión Europea.
También en el terreno militar se ofrecen oportunidades únicas y complementarias para España, que debe recuperar su poder naval proyectándolo en la zona atlántica. Esto será de particular importancia dado que el Reino Unido y Francia son las únicas potencias nucleares en Europa. Una vez el Reino Unido se separe, si el Brexit se consolida, de la Unión Europea, quedará solo Francia en ese rol. Alemania no puede en modo alguno estar cómoda con ese súbito desequilibrio de poder. Desequilibrio que se acentuará por cuanto que el Reino Unido cesaría su implicación en el ejército europeo a favor de una mayor participación en la OTAN. Alemania deberá reafirmar su posición, incrementando su gasto militar hasta el grado que corresponde a un Estado de su importancia económica. Esto será inevitable a la luz de que Putin está practicando un aventurismo militar peligroso, con constantes incursiones en las proximidades de zonas sensibles a lo largo de la costa norte europea y actividad militar en el Oriente Próximo, que previsiblemente irán in crescendo dado el interés comercial alemán en los países de antiguo bloque soviético y el Talón de Aquiles balcánico.
Tampoco España puede ser ajena a esta alteración en el equilibrio de poder. Para EEUU será difícil mantener sin ajustes la relación estratégica por cuanto que un Reino Unido fuera de la UE se desentendería de la cooperación europea en materia de seguridad, sobre todo en el entorno mediterráneo. Esto obligaría a una correlación critica de fuerzas que ofrece a España una oportunidad histórica para llevar a cabo inversiones estratégicas y ocupar decididamente este espacio, consolidando al tiempo su vocación europeísta y recuperando su proyección atlántica, consistentemente con sus lazos culturales con LATAM y EEUU y la importancia histórica de nuestro país en el teatro mediterráneo.
Teresa Freixes
Catedrática de derecho constitucional y catedrática Jean Monnet ad personam (UAB)
Santi Mondéjar
Analista e investigador en el Reino Unido.