L’Italia verso il referendum costituzionale – Gennaro Ferraiuolo

424249_940«Approvate il testo della legge costituzionale concernente“ disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”, approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?». È questo il quesito su cui i cittadini italiani saranno chiamati a pronunciarsi il prossimo 4 dicembre, nel referendum sulla proposta approvata dal Parlamento (a maggioranza assoluta) ai sensi dell’art. 138 della Costituzione (CI).

Si tratta di una riforma complessa, che tocca ben 47 articoli su 139 della Carta fondamentale (sebbene alcuni soltanto per esigenze di coordinamento formale). Le ricadute di una eventuale approvazione vanno in realtà ben oltre le indicazioni di un quesito che, riprendendo l’intitolazione della legge (ex art. 16 della L. n. 352/1970), pone particolare enfasi su elementi riconducibili ad una diffusa retorica anti-casta: il contenimento dei costi delle istituzioni, la riduzione del numero dei parlamentari, la soppressione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (organo consultivo attualmente disciplinato dall’art. 99 CI).

In realtà sono molti altri – e ben più rilevanti dal punto di vista costituzionalistico – i profili innominati su cui interviene il testo. Per citarne solo alcuni: i limiti alla decretazione di urgenza (art. 77 CI); la disciplina degli istituti di democrazia diretta (artt. 71 e 75 CI); l’introduzione del cd. voto a data certa (art. 72); la composizione della Corte costituzionale (art. 135); l’introduzione di un controllo di costituzionalità preventivo sulla legge elettorale (artt. 73 e 134). Al di là delle omissioni del titolo/quesito (inevitabili data l’ampiezza delle modifiche), la piena comprensione delle scelte verso cui il legislatore costituzionale si è orientato rende pertanto irrinunciabile – a differenza di quanto sostengono, con insistenza, alcuni esponenti del Governo – andare oltre la laconica domanda referendaria, entrare nel merito delle soluzioni prospettate e procedere ad un loro inquadramento sistematico.

Volendo ricercare le coordinate di fondo della revisione, due paiono le tracce essenziali da seguire: da una parte, il tentativo di razionalizzazione del modello autonomistico, nella direzione di un sensibile ridimensionamento del ruolo degli enti regionali (oltre che del definitivo superamento delle Province); dall’altro, il rafforzamento del Governo nella complessiva architettura istituzionale.

Sul primo versante, la revisione rappresenta una vera e propria giravolta della politica italiana nei confronti del modello autonomistico: se per alcuni decenni sono state esaltate, da più parti, le virtù taumaturgiche del federalismo, oggi si imputano alle regioni alcune delle principali responsabilità delle inefficienze del sistema istituzionale italiano.

La revisione, con la modifica dell’art. 117 CI, interviene senz’altro a correggere alcune incongruenze presenti nel riparto di competenze (in larga parte, invero, già superate grazie agli oramai corposi blocchi di giurisprudenza della Corte costituzionale), limitando gli spazi di intervento dei legislatori regionali. In aggiunta agli interventi sulle materie (tra cui si segnala la soppressione della cd. competenza concorrente), si introduce una pervasivo strumento attraverso cui la Camera dei deputati, invocando la generica formula della unità giuridica ed economica, potrà appropriarsi agevolmente degli ambiti di competenza regionale (anche di fronte all’opposizione del Senato). Vi è chi ha parlato, in proposito, di una clausola vampiro che rischia di rendere la Camera padrona del riparto competenziale, mettendo in luce come l’istituto introdotto risulti ben più penetrante di suoi omologhi contemplati in altri ordinamenti (D’Atena, 2015, p. 13 ss.).

Ciò che le regioni perdono sul piano della loro funzione legislativa potrebbe però essere recuperato attraverso la proiezione parlamentare nel nuovo Senato, teso a superare la logica del bicameralismo paritario. Molte sembrano però le incognite che circondano il nuovo assetto.

Svincolato dal rapporto fiduciario con il Governo (come accade in gran parte dei sistemi parlamentari), il Senato appare piuttosto marginale sul piano dei procedimenti legislativi. L’organo potrà richiedere, attraverso un terzo dei suoi componenti ed entro dieci giorni dall’approvazione della Camera, di pronunciarsi su qualsiasi progetto di legge nel termine di trenta giorni; tali termini saranno ridotti alla metà in caso di ricorso  da parte del Governo al cd. voto a data certa (art. 72, co. 7). La decisione definitiva sarà però sempre rimessa alla Camera dei deputati, senza alcun aggravio procedurale e formule di mediazione tese alla ricerca di un accordo sul testo (sulla scorta, ad esempio, dei diversi modelli di commissioni miste paritetiche offerti dall’esperienza comparata). Restano sottoposte alla procedura bicamerale paritaria una serie di leggi (elencate dall’art. 70 CI), che paiono però legate a sporadici interventi di sistema, esterni all’attuazione dell’indirizzo politico inteso in senso stretto.

L’impressione, dunque, è che, più che rappresentare al centro le regioni – rendendo meno fluidi ma territorialmente più inclusivi i procedimenti destinati ad incidere sulla loro autonomia – si sia semplicemente inteso lasciare il monopolio della produzione legislativa alla Camera: alcuni degli autori che valutano positivamente la riforma riscontrano nella stessa una impronta sostanzialmente monocamerale (Ciarlo, 2014). Da molti studiosi è peraltro criticata, sulla base di dati oggettivi, la diagnosi di scarsa produttività legislativa del Parlamento italiano, che avrebbe reso necessario questo drastico spostamento di peso sulla Camera dei deputati (Palermo, 2016; Bianchi, 2016; il tema è addirittura ripreso dal Financial Times), a cui peraltro non è detto corrisponderà una maggiore linearità dei procedimenti (Staiano, 2016).

Anche sul piano della composizione del Senato emergono alcune perplessità. L’incompiutezza dell’assetto delineato è tutta racchiusa nella formula che definisce la modalità di elezione (diretta o indiretta?) dei futuri senatori: essi saranno eletti – recita il testo di riforma – con metodo proporzionale dai Consigli regionali tra i propri componenti e fra i sindaci dei comuni della Regione (non, dunque, direttamente dai cittadini) ma «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi» (così il nuovo art. 57 Cost.). Si tratta di un vero e proprio rompicapo che, qualora la riforma passasse il vaglio referendario, dovrà essere integralmente risolto in sede attuativa.

La Camera alta, nella sua nuova veste, esprimerebbe una rappresentanza mista e, in larga misura, proporzionale alla consistenza demografica delle Regioni. Applicando le disposizioni del nuovo art. 57 CI alla luce dei dati dell’ultimo censimento, si oscillerebbe tra i quattordici senatori della Lombardia e i due di numerose regioni (otto). Su cento componenti dell’organo, 71 sarebbero consiglieri regionali, 21 sindaci dei Comuni e 5 nominati dal Presidente della Repubblica. La componente presidenziale (all’interno di una Camera regionale) avrebbe una rappresentanza pari a quella della Toscana e maggiore di quella assicurata a undici delle venti regioni italiane. Questa frammentazione strutturale rende invero incerte le aggregazioni di interessi che emergeranno all’interno dell’organo (Lupo, 2016).

La debolezza (funzionale) e l’incompiutezza (strutturale) lasciano l’impressione che siano state recepite soluzioni rivelatesi disfunzionali in altre esperienze. Proprio l’osservazione del rendimento del Senato spagnolo – la cui funzione di rappresentanza è stata efficacemente qualificata «pura semántica» (Aja, 2003, p. 46) – sconsigliava forse alcune delle scelte prospettate dal riformatore italiano (eccessivo indebolimento della partecipazione alla funzione legislativa, composizione mista). Non è casuale che, in Spagna, è proprio su tali versanti che sono stati prospettati alcuni correttivi: già (invero timidamente) nel dictamen del Consejo de Estado del 2006, oggi (in termini più incisivi) nella recente proposta del PSOE (cd. declaración de Granada). In quest’ultima si guarda con particolare attenzione al modello Bundesrat (§ 26.1) e, più in generale, alla necessità di introdurre un «asentimiento inexcusable de la nueva Cámara» per tutte le leggi con «un contenido de alta relevancia autonómica, es decir, que incluyeran materias o aspectos que de manera directa afecten al ámbito de intereses propios de las Comunidades Autónomas (y, muy en particular, aquellas que supusieran alguna carga financiera para éstas)» (§ 26.4).

Il disegno complessivo della revisione italiana, per quanto intervenga su nodi noti dell’assetto istituzionale, lascia dunque trasparire diversi segnali di schizofrenia riformatrice: ad una evidente impostazione di segno centralista (De Siervo, 2016, Tarli Barbieri, 2014) che poggia sull’avversione (a volte strisciante, a volte apertamente enunciata) alle caste politiche regionali, si accompagna la proiezione di queste ultime nel cuore del sistema istituzionale; ancora, se in una logica di marginalizzazione il Senato viene ridimensionato sul piano dell’esercizio della funzione legislativa ordinaria, dall’altro il suo ruolo riemerge in maniera forte in snodi cruciali per il funzionamento del sistema, con soluzioni che tornano ad evocare una logica federale: la partecipazione paritaria al procedimento di revisione costituzionale e l’elezione di due giudici (sui cinque di nomina parlamentare) della Corte costituzionale.

Il secondo dei profili incisi dalla revisione in itinere attiene agli equilibri complessivi della forma di governo. Il tema è toccato sia in direzione del rafforzamento dell’Esecutivo (fiducia monocamerale e cd. voto a data certa, attraverso cui il Governo può forzare le deliberazioni parlamentari), sia in quella del bilanciamento dei poteri dello stesso (limiti alla decretazione di urgenza, statuto delle opposizioni parlamentari). Anche in questo caso un esame del testo – e del contesto – della riforma fa emergere squilibri e incongruenze.

Mentre infatti le prime due misure risultano auto-applicative ed esplicheranno pertanto la loro efficacia non appena la riforma dovesse entrare in vigore (anche per effetto di una specifica disposizione transitoria – art. 39, co. 9 – del progetto di revisione), le seconde meritano un discorso differente. Sul piano della decretazione d’urgenza, le modifiche non si sostanziano tanto nella introduzione di confini materiali all’intervento di tali fonti (sulla scorta, ad esempio, del modello spagnolo) ma, più semplicemente, nella riaffermazione di limiti già deducibili dal testo vigente dell’art. 77 CI. Un freno, dunque, non alla fonte in sé ma all’abuso della fonte perpetrato dai Governi repubblicani. Un intervento senz’altro utile e opportuno ma dal sapore più ricognitivo che innovativo; molte delle indicazioni prospettate, infatti, sono già state esplicitate dalla Corte costituzionale a partire da caratteri (temporaneità) e presupposti giustificativi (straordinaria necessità e urgenza) dell’atto: così per il divieto di reiterazione (sent. 360/1996), per il contenuto specifico e omogeneo (sentenze nn. 171/2007 e 128/2008), per i limiti alla emendabilità (sent. 22/2012).

Per quanto concerne lo Statuto delle opposizioni, la revisione non introduce istituti puntuali di immediata applicazione (così come accade sul piano del rafforzamento dell’Esecutivo) ma si ferma ad una norma che fa integralmente rinvio ai regolamenti parlamentari (art. 64). Per comprendere l’alea che circonda la effettiva messa in opera della previsione, si consideri che l’integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali con rappresentanti delle regioni, demandata ai regolamenti parlamentari dall’art. 11 della l. cost. n. 3 del 2001, non ha sinora trovato, in quindici anni, alcuna attuazione.

Anche sul piano del rafforzamento degli istituti di democrazia diretta – che potrebbero bilanciare dall’esterno il nuovo assetto istituzionale – le novità introdotte appaiono nel complesso deboli. L’unica di rilievo è rappresentata dall’abbassamento del quorum strutturale per le richieste di referendum abrogativo sostenute da ottocentomila firma (in luogo delle cinquecentomila ordinariamente richieste): sarebbe in tali casi sufficiente la partecipazione della maggioranza dei votanti alle ultime elezioni politiche (e non, dunque, della maggioranza degli aventi diritto). Il riferimento ai referendum propositivi e di indirizzo si risolve invece in una semplice promessa, essendone la configurazione demandata, integralmente, ad una futura legge costituzionale, fonte che potrebbe regolamentare l’istituto anche in assenza della esortazione formulata dall’art. 71 riformato (Della Morte, 2016, p. 9 ss.).

Ma il discorso sugli equilibri della forma di governo può essere affrontato compiutamente soltanto attraverso una lettura congiunta della revisione e della legge elettorale introdotta nel 2015 (legge n. 52, cd. Italicum). Sulla questione si registra un andamento della dinamica politica davvero peculiare. I due atti hanno avuto, a lungo, un percorso parlamentare parallelo: il collegamento tra gli stessi si desume agevolmente dal fatto che la legge elettorale introduce – nel 2015 – una disciplina pensata come se la riforma costituzionale (ancora in discussione) fosse già vigente. Solo così si spiega il fatto che l’Italicum intervenga – in un assetto (ancora) di bicameralismo paritario – esclusivamente sul sistema elettorale della Camera dei deputati: con la conseguenza, non da poco, che in caso di insuccesso della revisione opererebbero formule distinte per l’elezione dei due rami del Parlamento equiparati, generando –  in questo caso sì – seri problemi di governabilità.

Al di là di tale questione (che potrebbe ritenersi confinata al piano del metodo) le connessioni con la revisione in atto si riscontrano anche sul piano dei contenuti. L’Italicum, calato nell’ambiente per il quale è stato immaginato – quello della Costituzione riformata – amplificherebbe alcune delle criticità innanzi segnalate. Si tratta infatti di un sistema che incentiva, in maniera decisa, una dinamica personalistica (Calvano, 2016, p. 225; Staiano, 2015, p. 12 ss.): il voto si risolve nella investitura plebiscitaria del “capo della forza politica” (art. 14-bis, DPR n. 361/1957), il cui partito ottiene sempre, al primo o al secondo turno, un premio di maggioranza che gli attribuisce il 54% dei seggi della Camera dei deputati. Il Governo pertanto, quantomeno in apertura di legislatura, sarà sempre monopartitico, stante il mancato riconoscimento (a differenza di quanto accadeva nella previgente disciplina) delle coalizioni; fatta salva, naturalmente, l’ipotesi che le liste presentate alle elezioni nascondano al loro interno raggruppamenti tra diversi partiti (ma, in tal caso, l’Italicum avrebbe mancato gli obiettivi dichiarati, aggravando, non poco, le disfunzioni della dinamica rappresentativa).

I contenuti della revisione costituzionale vanno analizzate anche in rapporto alle direzioni che la legge elettorale tende a imprimere al sistema partitico. In tal senso potrà risultare ancor più grave la scarsa attenzione alla dimensione della garanzia e del riequilibrio dei rapporti tra poteri. Così, ogni volta che il nuovo testo costituzionale si affida alla maggioranza assoluta dei componenti della Camera (per aggravare, rendendo più inclusiva, la deliberazione parlamentare), quest’ultima si esaurirà sempre nel recinto del partito unico di maggioranza premiato dall’Italicum, che potrà addirittura tollerare una non marginale dissidenza interna. Si tratta di casi di rilievo non secondario, tra cui la votazione in seconda lettura della revisione costituzionale; l’attivazione della clausola di supremazia statale contemplata dall’art. 117 co. 4 CI in difformità dalle modificazioni proposte dal Senato; la modifica del regolamento parlamentare (cui è integralmente demandata, come ricordato, la concretizzazione dello Statuto delle opposizioni).

Di queste criticità, a lungo negate dal Governo, sembra si stia oggi assumendo una maggiore consapevolezza nel dibattito politico. L’ex Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, tra i più determinati sostenitori della riforma costituzionale, ha sottolineato in una recente intervista il pericolo che «vinca chi al primo turno ha ricevuto una base troppo scarsa di legittimazione col voto popolare. Si rischia di consegnare il 54% dei seggi a chi al primo turno ha preso molto meno del 40% dei voti. Ritengo che questi e altri aspetti dell’Italicum meritino di essere riconsiderati». Problemi seri, dunque, sul piano della rappresentanza. Si è così ritornati nel vivo del dibattito sulle modifiche della legge elettorale, sulle quali anche il Governo ha lasciato trasparire alcune aperture. È prematuro dire se si sia di fronte a reali intenzioni di intervento o, piuttosto, a strategie riconducibili alla campagna referendaria: in ogni caso l’Italicum, dopo essere stato esaltato per mesi come la chiave miracolosa della governabilità, come il frutto del genio italico contrapposto alla inefficienza della formula spagnola (formula che, con tutti suoi limiti, ha comunque garantito quasi quarant’anni di bipartitismo e alternanza), è messo in discussione a poco più di un anno dalla sua entrata in vigore e senza essere mai stato applicato.

Il percorso e le prospettive delle riforme italiane sono dunque ancora fluidi e incerti. Fluidità e incertezze che si riflettono nelle variegate letture che emergono nel dibattito pubblico e, più specificamente, in quello costituzionalistico: per alcuni una riforma palingenetica, per altri lo spettro di una deriva autoritaria. Nel mezzo, le posizioni dei tanti che esprimeranno un “Sì” con riserve o un “No” con rammarico: riserve e rammarico in larga parte generati dall’aver piegato una così complessa riscrittura delle regole costituzionali alle contingenti esigenze (politiche e comunicative) del Presidente del Consiglio e del suo Governo.

 

Gennaro Ferraiuolo
Professore associato di Diritto costituzionale.   Università di Napoli Federico II


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