Tenim les universitats públiques operant sota condicions de funcionament de mera supervivència; això es deu a diferents motius que s’arrosseguen de fa anys, i que sintetitzant excessivament es reduïen, fins ara, a dos. El primer, ben conegut i enquistat, no és altre que la manca de finançament adequat; el segon, encara més antic i més crònic que l’anterior, és l’inadequat funcionament intern de la institució i els millorables lligams amb l’exterior. Doncs bé, ara ens han afegit un tercer problema no menor, de caire jurídic, amb l’entrada en vigor de les noves lleis bàsiques administratives, la Llei 39/2015, del procediment administratiu comú de les administracions públiques i la 40/2015, del règim jurídic del sector públic. El gran canvi que introdueixen pel que fa a les universitats és que han estat explícitament excloses de la condició d’administracions públiques. Quan parlo de la universitat havia utilitzat en alguna ocasió la metàfora del cotxe, explicant que no només anem justos de combustible –el finançament–, sinó que la mecànica és molt vella i s’ha de revisar de dalt a baix –el sistema de govern. Ara, la nova legislació administrativa ens vol fer creure que, a més, no tenim vehicle.

Respecte al problema del finançament, tenim experts a Catalunya ben qualificats i amb molta experiència que han escrit sobre el tema, al qual no hi podria aportar res de nou. Pel que fa al segon problema, l’objectiu d’un bon sistema de govern s’hauria de centrar, en primer lloc, en considerar que l’entramat que s’hi dissenya de relacions entre els diferents agents implicats sigui el millor possible, per tal d’assolir els objectius de la institució de la forma més òptima possible. En l’ordre universitari tradicional, dècades enrere, aquests agents incloïen els membres de la institució, els seus usuaris –gairebé exclusivament els alumnes– i les administracions, que vehiculaven la dimensió pública amb el finançament a través dels pressupostos, dictant-ne la legislació i controlant-ne la gestió, especialment l’econòmica, amb més o menys profunditat.

Avui i des de ja fa molts anys, d’aquí que qualifiqui el problema de crònic, els receptors de l’activitat de la recerca i educació superior s’han ampliat; capes molt més àmplies de la societat accedeixen als estudis universitaris, amb tendència a la universalització. I també s’han diversificat per la banda de la recerca amb l’increment quantitatiu i qualitatiu de les relacions de les universitats amb les empreses en general, i amb una interacció cada vegada més intensa a diferents nivells amb les administracions locals, autonòmica, estatal i europea. Evidentment, aquests increments de relacions i del nombre d’actors impliquen més i diferents interaccions: continua sent necessari un govern universitari que gestioni el funcionament dels òrgans de docència i recerca i que comandi l’estructura interna, però és tant o més necessari un govern universitari que coordini aquestes interaccions de la institució amb els agents externs i doni sentit global a la seva acció.

Per poder fer front al seu paper i als també mal resolts lligams amb l’exterior, el sistema de govern universitari ha de ser redissenyat, ha de revisar aspectes que van des de l’increment d’autonomia a la inclusió de membres externs en l’òrgan de govern –no són incompatibles–, així com millores i aprofundiment en la transferència de coneixement i tecnologia i en els sistemes de rendició de comptes.

L’increment d’autonomia ho serà en funció dels poders decisoris amb què la legislació doti a les universitats, sigui per la via d’una nova Llei orgànica, o amb una modificació profunda de la que hi ha. Han de quedar en mans de la universitat aspectes com l’enfocament acadèmic i de recerca de la institució, les vies de finançament privat, la política interna de personal, la seva organització estructural, tant administrativa com de docència i de recerca i, finalment, la capacitat d’inclusió d’objectius de responsabilitat social i desenvolupament sostenible.

Però el tema sobre el que vull posar el focus és el que he inclòs en el títol, perquè les esmentades lleis 39 i 40 de 2015 marquen una fita tan remarcable com negativa en la naturalesa jurídica de les universitats públiques. Totes dues lleis (article 2 en tots dos casos) s’apliquen al sector públic institucional i el mateix article estableix que les universitats formen part d’aquest sector. Per tant, són d’aplicació aquestes lleis a les universitats públiques? Doncs no del tot: l’apartat 2.c estableix que aquestes lleis només seran d’aplicació de forma supletòria a les universitats, que es regeixen en primer lloc per la seva normativa específica. Trobem aquí el primer element que fa plantejar dubtes sobre l’abast de l’aplicació d’aquesta nova normativa administrativa sobre les universitats públiques.

Tot i això, i a pesar de ser un redactat ambigu, aquest primer element d’indeterminació no motivaria per si sol una anàlisi sobre l’abast de l’aplicació d’aquesta normativa bàsica, encara menys quan la institució universitària està acostumada a navegar en aigües d’indefinició pel que fa a la seva consideració jurídica: se l’ha inclòs en la legislació administrativa de les darreres dècades com a corporació de dret públic, organisme autònom, entitat o institució de dret públic, ens públic institucional o administració institucional, a més de les diverses interpretacions que n’ha fet la jurisprudència i la doctrina. En canvi, el que provoca ara un nivell de dubte més inquietant, i que fa plantejar preguntes de major profunditat és l’exclusió, que es produeix en aquestes lleis de manera explícita, de la condició d’Administració pública de les universitats, una disposició que és totalment inaudita en la legislació administrativa bàsica.

Efectivament, tant la Llei 39 com la 40 introdueixen la llista dels ens que seran considerats administracions públiques (article 2.3):

“Tenen la consideració d’administracions públiques l’Administració General de
l’Estat, les administracions de les comunitats autònomes, les entitats que integren
l’Administració local, així com els organismes públics i entitats de dret públic que preveu la lletra a) de l’apartat 2 anterior.”

Les universitats, que es troben llistades en la lletra c) de l’apartat 2, queden excloses d’aquest punt i no tenen, per tant, aquesta consideració. Aquesta és una novetat inesperada: en la legislació administrativa prèvia, tot i la classificació confusa, les universitats havien estat sempre reconegudes com a administracions públiques de forma més o menys explícita. En primer lloc, perquè l’articulat no les descartava com a tals, i en segon, perquè nombrosa jurisprudència dictada al voltant de l’actuació de les universitats en diferents àmbits les ha reconegut així, si més no en la seva actuació. De la mateixa manera, han existit debats i diferents classificacions per part de la doctrina, però mai s’ha posat en dubte l’aplicació de la legislació bàsica administrativa a les universitats públiques.

A partir d’aquesta simple lectura del text, em plantejo preguntes en primer lloc sobre l’abast concret de la supletorietat de les lleis 39 i 40. Al llarg d’aquestes dues lleis hi ha un bon nombre d’apartats i preceptes que estan explícitament adreçats a les administracions públiques: si el mateix text li nega aquesta condició a les universitats públiques, vol dir això que aquests apartats no seran d’aplicació supletòria a les universitats? És a dir, hauran de ser aquestes lleis aplicades de forma supletòria a les universitats, com diu l’art. 2.2.c), però no els seran d’aplicació aquells apartats i articles adreçats explícitament a les administracions públiques, ja que l’art. 2.3 diu que les universitats no ho són? I una altra pregunta, des d’un altre punt de vista: com interpreta el legislador d’aquestes lleis el fet que la Llei orgànica d’universitats es dicti a l’empara de la competència que correspon a l’Estat sobre les bases del règim jurídic de les administracions públiques (disposició final primera)?

La llista de previsions legals que engloben aquestes preguntes fa aixecar les celles: sense ser exhaustiu, en aquestes noves lleis estan expressament lligades a la condició d’Administració pública les disposicions relatives a la representació de les persones interessades, els sistemes d’identificació i signatura electrònica, el dret i obligació de relacionar-se electrònicament, bona part de les disposicions ordenadores del procediment administratiu, l’executivitat dels actes i la seva execució forçosa, o institucions com la potestat sancionadora i la responsabilitat patrimonial, per no parlar dels drets de les persones, que ho són només en les seves relacions amb les administracions públiques. Les universitats queden, doncs, en terra de ningú a l’hora d’actuar en aquests àmbits. Això, insisteixo, a partir de la lectura simple dels textos d’ambdues lleis, que és tot el que tenim fins al moment, i que no és poc: es tracta de lleis de caràcter bàsic estatal.

Per no allargar-me més aquí, considero que cal una modificació d’aquest apartat 2.3 de les dues lleis, de manera que s’inclogui les universitats en l’àmbit de l’Administració pública o, si més no, que no se les exclogui com s’ha fet. L’alternativa passaria per regular els àmbits que han quedat desatesos mitjançant la Llei orgànica d’universitats, establint principis d’actuació i l’ordenació d’un procediment administratiu específic per a les universitats, cosa que sincerament no tindria cap sentit. O pitjor encara, que cada universitat ho fes per via dels seus estatuts, una solució encara menys recomanable.

I mentre no es modifiquen aquestes lleis? Doncs és obvi que les universitats no van aturar la seva activitat administrativa l’octubre de 2016, i que han continuat actuant tenint en compte la normativa bàsica vigent per al sector públic, és a dir, aplicant les lleis 39 i 40 de 2015 en la seva totalitat. De moment, i mentre no es produeixin entrebancs majors per atribuir-se potestats d’Administració pública sense ser-ho, es pot seguir treballant amb raonable seguretat jurídica en alguns sectors, per exemple sota la Llei de contractes del sector públic (art. 3.2), que inclou explícitament les universitats públiques entre els ens considerats administracions públiques. En l’àmbit dels recursos humans, també ho fa l’Estatut bàsic de l’empleat públic (art. 2.1), que especifica que és d’aplicació també a les universitats, a les quals inclou directament com a administracions públiques. Pel que fa a actes més purament administratius, en cas de necessitat s’hauran de basar en la jurisprudència existent per justificar l’aplicació d’atribucions reservades a les administracions públiques. Esperem, però, que el legislador ens faciliti la feina i modifiqui al més aviat possible el que és un clar error (entre tants altres) d’aquestes lleis bàsiques administratives.

Albert Lladó Martínez
Professor de dret administratiu i director tècnic del Centre d’Innovació i Gestió de les Administracions Públiques (CIGAP) de la Universitat de Girona

També us pot interessar aquest article del mateix autor relacionat publicat al número 53 de la Revista Catalana de Dret Públic amb el títol “Els òrgans de govern universitari: reforma i inclusió de membres externs”.