La gestió mancomunada de serveis públics en l’àmbit supramunicipal a Catalunya – Marc Vilalta Reixach i Ricard Gracia Retortillo

mapa_mancomunitatsUna de les lliçons que segurament podem extreure de la greu crisi que ha afectat –i continua afectant encara– la nostra economia, ha estat la transcendència que té l’element organitzatiu en el funcionament de les nostres administracions públiques. En efecte, les enormes pressions financeres sobre la despesa pública, l’augment de les legítimes demandes socials dels ciutadans,… han portat als diferents nivells de govern i administració a revisar com gestionar les seves competències, per tal d’obtenir un millor aprofitament dels –escassos– recursos públics.

Segurament, aquesta percepció ha estat encara més visible en l’àmbit local. La tradicional fragmentació i heterogeneïtat que ha vingut caracteritzant la nostra organització territorial, unida a un sistema de finançament clarament insuficient, porten a la necessitat de repensar la forma com es presten molts dels serveis públics actuals i a la necessitat de buscar fórmules de col·laboració que permetin superar algunes d’aquestes carències.

Aquest podria ser el punt de partida del llibre “La gestió mancomunada de serveis públics en l’àmbit supramunicipal a Catalunya”, dirigit pels professors Marc Vilalta Reixach i Ricard Gracia Retortillo i que fou presentat el passat dia 27 de gener a l’Escola d’Administració Pública de Catalunya. Aquest treball –que troba el seu origen en una de les subvencions per a l’elaboració de treballs de recerca atorgades per l’EAPC– parteix de la idea que, més enllà de les darreres propostes de reducció i supressió d’entitats locals o del seu desapoderament competencial, alguns dels reptes que es plantegen actualment en l’àmbit local poden intentar solucionar-se –o mitigar-se– mitjançant el recurs a fórmules de col·laboració i associació voluntàries. Fórmules que poden contribuir a generar sinèrgies i espais de prestació que permetin una reducció dels costos, tot mantenint el paper vertebrador que els governs locals tenen en el nostre model d’organització territorial.

Certament, com el lector podrà comprovar, el treball no pretén fer un estudi general de totes les fórmules de col·laboració que hi ha al nostre ordenament sinó que se centra únicament en la figura de les mancomunitats de municipis i de consorcis locals. Respecte d’aquestes institucions, el treball incorpora una anàlisi exhaustiva i rigorosa del seu règim jurídic, que es complementa amb un element innovador –o, com a mínim, poc habitual en els estudis de caràcter jurídic–. I és que aquesta obra no es limita només a fer una anàlisi i valoració crítica de la normativa, bibliografia i jurisprudència existent en aquesta matèria, sinó que pretén realitzar un treball empíric, per tal d’obtenir una imatge, al més ajustada possible a la realitat, sobre quines són les mancomunitats de municipis i consorcis existents a casa nostra, què fan i com ho fan.

Aquest propòsit ha influït també notablement en la metodologia utilitzada en la seva elaboració. La voluntat de poder dibuixar un mapa acurat de les fórmules de gestió mancomunada que hi ha a Catalunya ha portat a completar la informació existent a les bases de dades públiques sobre ens locals –molt sovint, divergents i desconnectades de la realitat– amb la recopilació d’un seguit de dades obtingudes directament a partir de l’enviament de diferents qüestionaris a les mancomunitats de municipis i consorcis locals. D’aquesta manera, s’ha pogut obtenir un conjunt d’informació –sovint inèdita– que ens ofereix una imatge més real sobre el grau d’implantació i activitat d’aquestes entitats.

A partir d’aquesta aproximació es constata com ambdues institucions estan plenament assentades a Catalunya i gaudeixen d’una notable implantació territorial. Tanmateix, sí que podem identificar algunes diferències. Per exemple, per citar-ne només alguna, destaca el clar predomini dels consorcis per sobre les mancomunitats municipals; així com el fet que, com a mínim tendencialment, els consorcis serien utilitzats per municipis urbans mentre que les mancomunitats tindrien una major implantació territorial en zones rurals. De tota manera, si superposem l’àmbit territorial de mancomunitats de municipis i consorcis –tal com es pot veure en el mapa següent– podrem comprovar com gairebé la totalitat del territori de Catalunya es trobà inclòs dintre d’una o altra forma gestora. Fins i tot, pot constatar-se com en àmplies zones del nostre territori és freqüent que els municipis participin simultàniament tant en una com en altra.

En qualsevol cas, més enllà de la recerca i sistematització d’aquestes dades i de l’estudi en profunditat del seu règim jurídic, un altre dels propòsits de la recerca ha estat el d’oferir elements de judici als responsables públics locals a l’hora d’escollir la utilització d’alguna d’aquestes fórmules gestores.

En aquest punt, cal matisar que les conclusions que es presenten en aquest treball han de prendre’s amb certa prudència. No només perquè l’elaboració d’aquesta obra s’ha produït en un context de canvis normatius molt importants, sinó també perquè, tot i que el volum d’informació recopilat és força rellevant, quantitativament no sempre resulta representatiu.

Tenint això present, com dèiem, les conclusions del nostre estudi es presenten com una valoració comparativa d’aquestes dues fórmules gestores a partir d’una sèrie de criteris o principis que s’identifiquen com a essencials en la presa de decisions i que han de permetre als decisors valorar els eventuals efectes que poden tenir cadascuna d’aquestes tècniques en la prestació dels serveis públics. Entre d’altres, els criteris que hem tingut en compte en aquesta valoració han estat: la centralitat del municipi en el sistema local, el principi democràtic, el principi d’eficàcia o la flexibilitat del seu règim jurídic. Certament, la selecció d’aquests criteris no és exhaustiva –ni, per tant, la única possible–. De tota manera, ens permet elaborar una valoració en atenció a l’afectació, en un o altre sentit, a alguns dels principis estructurals que regeixen l’actual sistema de governs locals.

Per exemple, si tenim en compte la posició central que ocupa el municipi en el nostre sistema d’organització territorial podrem arribar fàcilment a la conclusió que les mancomunitats, en tant que associacions de municipis, obtenen una millor valoració, ja que serveixen millor la voluntat, interessos i finalitats municipals.

Pel que es refereix al principi democràtic, un dels elements que hem avaluat primerament ha estat el de la representativitat dels òrgans de govern d’aquestes entitats. Així, hem comprovat com, tot i que tant les mancomunitats de municipis com els consorcis escullen els representants dels seus òrgans de govern a través de sistemes indirectes, les primeres estan formades necessàriament per càrrecs electes municipals, mentre que en els segons poden participar-hi també representants no electes. Igualment, pel que es refereix a la presa de decisions, de la nostra recerca hem pogut constatar com, a la pràctica, el vot ponderat té un major pes en els consorcis que no pas en les mancomunitats de municipis, on el sistema de votació i representació paritària és més habitual.

I encara un últim exemple. Si ens atenim al principi d’eficàcia, hem pogut observar com els consorcis normalment persegueixen una funció més acotada o especialitzada, enfront de la pluralitat de finalitats que persegueixen les mancomunitats de municipis. En aquest sentit, la singularitat o especialitat de l’objecte dels consorcis no només permetria una més fàcil identificació i avaluació de les seves finalitats per part dels ciutadans, sinó que, sobretot, permetria generar una major especialització funcional, que pot redundar en una millor prestació de determinats serveis públics en l’àmbit supramunicipal. O en relació amb la flexibilitat del seu règim jurídic, els consorcis gaudeixen d’un procediment de constitució més àgil; si bé és cert també que la LRSAL i la recent Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, han vingut a limitar, de forma notable, aquesta aparent flexibilitat.

En definitiva, com apuntàvem anteriorment, de la sistematització de les dades obtingudes en la nostra recerca i de l’estudi del seu règim jurídic, i partint d’una sèrie de criteris que s’identifiquen com a essencials en la presa de decisions, hem pogut elaborar una comparació entre aquestes dues formes gestores i que, molt esquemàticament, podria resumir-se en el quadre següent –tenint en compte que apareixen en vermell aquells aspectes que consideraríem poc adequats i en verd aquells que obtindrien una valoració més positiva.

Criteris Mancomunitats Consorcis
Centralitat del municipi Composició i competències exclusivament municipals Composició i competències heterogènies
Democràcia Representants electes Representants no necessàriament electes (supòsits de no representació)
Sistema paritari Sistema paritari i ponderat
Eficàcia Serveis mínims obligatoris Serveis poc rellevants socialment
Objecte plural Objecte especialitzat
Gestió directa Gestió indirecta
Flexibilitat del règim jurídic Procediment de constitució complex Procediment de constitució àgil
Densa regulació heterònoma Regulació autònoma

(ante-LRSAL)

Límits estrictes del seu àmbit subjectiu, territorial i competencial Amplitud de l’àmbit subjectiu, territorial i competencial

Condicionants (post-LRSAL)

 

Novament, hem d’insistir que els resultats d’aquest treball són merament indiciaris. De tota manera, en un moment com l’actual, en el qual sembla obrir-se de nou el debat sobre l’aprovació d’una nova llei de governs locals a Catalunya, les reflexions i dades plasmades en aquesta obra poden resultar d’interès, en la mesura que realitza una valoració de les fórmules associatives locals, partint no només de la seva utilitat i consolidació pràctica –empíricament contrastada– sinó també de la ponderació racional dels seus efectes sobre els principis bàsics que haurien de regir qualsevol dels sistemes que es dissenyin.

 

Marc Vilalta Reixach i Ricard Gracia Retortillo
Professors de dret administratiu. Universitat de Barcelona

 

Consulteu la publicació sencera, núm. 13 de la col·lecció Estudis de Recerca Digitals de l’EAPC, a través d’aquest enllaç.

One thought on “La gestió mancomunada de serveis públics en l’àmbit supramunicipal a Catalunya – Marc Vilalta Reixach i Ricard Gracia Retortillo

  1. Felicitats pel treball.

    De la mateixa forma que els fills demanen contínuament coses als pares, els ciutadans ho fan amb les seves administracions. Les peticions poden ser o no justificades, necessàries o extraordinàries i les execucions inexistents, limitades o a “lo grande”, i els recursos econòmics, en el moment actual suficients per fer un bon servei públic (no escassos si ens centrem en allò necessari) però dispersos entre una gama d’administracions i formules d’associació inter i intra administrativa que continua mantenint viu l’aforisme de que va ser primer l’òrgan o la funció. De fet una de les peticions fonamentals del ciutadà mitjanament informat és la de tenir una administració suficient per al compliment dels fins, funcions i competències que li són pròpies.

    Així, mancomunitats, consorcis i qualsevol altres formes d’associació per a la gestió pública han d’estar sotmeses al principi de capacitat i de possibilitat econòmica per actuar sense augmentar la despesa pública ni, conseqüentment, l’alta pressió fiscal dels ciutadans (especialment a Catalunya i a la seva capital); curiosament una altra petició dels ciutadans.

    M'agrada

Deixa un comentari

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

Esteu comentant fent servir el compte WordPress.com. Log Out / Canvia )

Twitter picture

Esteu comentant fent servir el compte Twitter. Log Out / Canvia )

Facebook photo

Esteu comentant fent servir el compte Facebook. Log Out / Canvia )

Google+ photo

Esteu comentant fent servir el compte Google+. Log Out / Canvia )

Connecting to %s