Han passat vint-i-cinc anys des de l’aprovació dels Acords autonòmics de 1992, que varen marcar la consolidació del model autonòmic i, especialment, l’impuls del sistema de relacions intergovernamentals. En aquests vint-i-cinc anys les conferències sectorials s’han confirmat com l’element central (i pràcticament únic) de les relacions multilaterals entre els governs de l’Estat i les comunitats autònomes i, en conseqüència, com el marc de desenvolupament fonamental de les relacions d’informació, coordinació, cooperació i participació entre les diferents instàncies.

Vint-i-cinc anys d’experiència permeten una valoració prou fonamentada del sistema. Algunes de les seves característiques són prou conegudes i han estat objecte d’estudi detallat en els treballs de Xavier Arbós, María Jesús García Morales, José María Pérez Medina o Joaquín Tornos, entre d’altres. Sens dubte, la principal és l’heterogeneïtat del seu funcionament i la dependència de l’impuls del govern de l’Estat, o fins i tot, de la personalitat del ministre participant. Altres elements rellevants es deriven de la previsió de funcions específiques de les conferències a les lleis (en matèria de sanitat, dependència o immigració), del desenvolupament efectiu dels segons nivells administratius de cooperació (especialment rellevants per exemple en els àmbits d’educació) o de l’existència d’una instància d’impuls pràctic com és la Unió Europea (element decisiu en matèria de política agrícola, pesquera o mediambiental). Tots aquests elements, i d’altres, exigeixen un estudi sectorial diferenciat de cada conferència que continua essent una de les assignatures pendents de l’anàlisi jurídica i política de les relacions intergovernamentals.

Però fins i tot a partir d’una observació general del sistema i les seves xifres (que poden consultar-se al web de la Secretaria d’Estat d’Administracions Territorials i poden seguir-se també més valorativament en els Informes Comunitats Autònomes elaborats per l’Institut de Dret Públic de la UB), és possible plantejar dues consideracions generals que tenen en comú la rellevància dels silencis i els buits en el nostre sistema (o no sistema) de relacions intergovernamentals.

El primer silenci que es manifesta en una observació global de les conferències durant aquest període es deriva de la inexistència d’una conferència en matèria de política econòmica o, si es vol, d’impuls de l’activitat econòmica. Ni els anys de creixement ni els anys de crisi ni el debat sobre el model econòmic espanyol ni les “reformes estructurals” repetidament aprovades i desenvolupades des de fa deu anys han considerat necessària l’existència d’un òrgan de debat, cooperació i participació en matèria de desenvolupament econòmic o de coordinació de les polítiques d’impuls i ordenació de l’activitat econòmica. Certament, conferències sectorials com la d’indústria o la de comerç han assumit parcialment aquestes actuacions, però el ministre i els consellers d’economia de l’Estat i les comunitats autònomes no han considerat necessari tenir un lloc de trobada… diferent del Consell de Política Fiscal i Financera, al qual ens referirem més endavant. Les causes d’aquest silenci poden ser múltiples, i van des de la possible inexistència de polítiques generals d’impuls econòmic a cadascuna de les administracions implicades fins al desenvolupament d’aquesta eventual política de manera independent per cada administració o la seva concepció com un element exclusivament sectorial. L’últim intent vinculat amb aquesta realitat, el Consell General d’Unitat de Mercat, s’ha revelat com l’òrgan més publicitat amb menor activitat: una sola reunió des de la seva creació i una nul.la efectivitat en matèria de política econòmica, potser per la seva mateixa concepció orientada en una concreta línia d’aquesta política (la unitat de mercat) i per la seva vocació, en canvi, d’instància de recurs que no té necessitat del propi Consell sinó només de la seva Secretaria, que resol els recursos presentats.

El segon silenci és el de la coordinació i impuls del propi sistema de relacions intergovernamentals. El sistema funciona com ho faria un govern sense president, model sens dubte interessant però del qual no existeix constància pràctica enlloc i molt menys entre nosaltres. La coordinació entre conferències sectorials i polítiques de cadascuna es duu a terme (si escau) a través de cada govern participant, però aquesta forma de coordinació és sens dubte poc efectiva (amb divuit coordinadors incomunicats) i no sembla que les relacions intergovernamentals constitueixin un element d’atenció rellevant en les reunions i actuacions dels nostres governs. La manca de coordinació es deriva, més aviat, d’una concepció difusa de les relacions intergovernamentals com un àmbit d’aplicació de polítiques més que de la seva generació i discussió, i, com a molt, com un instrument de resolució de conflictes. La Conferència de Presidents, intermitentment present en el nostre sistema des de 2005, no ha intentat mai seriosament assumir aquesta posició de coordinació, que implicaria adoptar decisions de fons en aspectes controvertits i resoldre materialment conflictes enquistats en els àmbits sectorials, qüestió que mai ha assumit en els seus acords. Ni les conferències sectorials pensen en la Conferència de Presidents com una instància de direcció i resolució de conflictes ni la Conferència de Presidents pensa en si mateixa com la cúspide d’un sistema integrat de relacions intergovernamentals, per motius que van des de l’escassíssima institucionalització i estabilitat de la Conferència de Presidents fins a la manca de formalització dels debats a les conferències sectorials i, també, fins a la desconfiança general respecte del sentit i efectivitat de les relacions intergovernamentals, especialment les de participació.

Ambdós silencis troben un últim punt inicialment comú: el buit deixat es veu ocupat per una instància de creixent rellevància en el nostre sistema, el Consell de Política Fiscal i Financera (CPFF).

En el primer cas (política econòmica), perquè la cartera d’hisenda i la d’economia acostumen a coincidir, però la realitat dels treballs del CPFF mostra clarament com el vessant d’hisenda no només s’imposa sinó que pràcticament exclou qualsevol actuació en matèria de política d’impuls de l’economia: en aquest sentit, allò urgent (la hisenda) s’imposa i no deixa lloc a altres àmbits d’actuació; i allò que poden executar els membres del mateix òrgan (la hisenda i el pressupost) preval sobre allò que necessitaria desplegar una coordinació més subtil sobre altres àrees dels respectius governs.

En el segon cas, perquè el CPFF sí que assumeix una capacitat de coordinació de la resta d’àmbits de cooperació a través dels efectes pressupostaris de les seves decisions, de la mateixa manera que el Ministeri d’Hisenda i les conselleries d’hisenda despleguen aquesta capacitat en el si de cada govern. Però ho fa des d’una òptica institucional molt determinada, que menysté altres opcions i prioritats polítiques diferents de les pròpies de la sostenibilitat financera. En el si dels governs aquest enfocament unilateral es veu contrapesat (eficaçment), pel president del govern, però en l’àmbit de les relacions intergovernamentals aquest contrapès és inexistent, precisament pel lloc que la Conferència de Presidents deixa buit i que el propi CPFF acaba ocupant de facto.

 

Eduard Roig Molés
Professor de dret constitucional de la Universitat de Barcelona