La consulta pública previa constituye una de las novedades más destacadas de la regulación de la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos introducida por la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Se pretende, en lo esencial, que los ciudadanos puedan opinar sobre la puesta en marcha de la potestad normativa a propósito de una determinada materia e incidir con su participación cuando todavía están abiertas todas las opciones y no se ha esbozado un texto articulado, contribuyendo de este modo a orientar la misión de la futura norma y la definición de sus líneas maestras.
La aparición en escena de un trámite así, que carece, como es el caso, de una trayectoria previa en nuestro país y de antecedentes más o menos asimilables, provoca de inmediato que en las primeras glosas se invoque la natural prudencia acerca del cariz de su devenir. En cualquier caso, es evidente que la consulta pública previa tiene por delante un camino en que el que, de seguro, van a salir al paso una serie de riesgos que pueden comprometer, en mayor o menor medida, su feliz acoplamiento y su virtualidad plena en el procedimiento creativo de las normas, pensando ahora, específicamente, en el procedimiento de elaboración de los reglamentos.
Riesgos como los que traen causa de su formulación en clave electrónica o del listado bien generoso de excepciones que justifican su omisión. Detengámonos, empero, en uno muy particular que resulta esquivo en su identificación y más aún en la búsqueda de una solución armónica. Se trata de la difuminación de la sustantividad de la consulta pública previa, es decir, del riesgo a que se muestre difusa la identidad que concede a este trámite una especificidad propia en un marco donde son muchos los elementos del ordo productionis que reclaman protagonismo.
Conviene, por una parte, tener presente que la consulta pública se estrena en un procedimiento que ha contado históricamente con un peso participativo importante. No en vano, el principio participativo ha cristalizado en dos trámites que, dejando a un lado su periplo particular, podemos considerar razonablemente asentados: la audiencia y la información pública. La consulta pública no está sola en el abanderamiento del valor de la participación en el iter creativo de los reglamentos y ello significa, ni más ni menos, que ha de esforzarse en fijar sus lindes; en asentar su quid aliud respecto de otros trámites participativos emparentados que juegan con la ventaja de la experiencia y de la asimilación en las maneras tradicionales de hacer. La defensa firme de su carácter liminar, por mencionar uno de los rasgos definitorios más claros de la consulta pública, deviene de este modo en algo sencillamente trascendental en la suerte de este trámite.
Y no solo eso. Hay otros flancos a los que atender. Porque el procedimiento de elaboración de reglamentos viene siendo motivo de interés desde otras ópticas más allá de la estricta estructuración secuencial. La pujanza de paradigmas modernos en pos del ideal de la buena regulación, con todas sus derivaciones, ha dado forma a un entramado granado de principios que exigen, sí o sí, su toma en consideración, más allá de las exigencias procedimentales concretas. Entre esos paradigmas al alza encontramos, en un lugar destacado, a la transparencia.
En efecto, las leyes de transparencia, ya estatal que autonómicas, que se han venido aprobando en estos últimos años no han vacilado en proyectar su influjo sobre el procedimiento de elaboración de normas y lo han hecho con medidas de diversa índole e intensidad. Medidas que, por supuesto, vistas en panorámica, fortalecen la posición del ciudadano pero que, inesperadamente, generan dudas de articulación técnica respecto de la nueva consulta pública traída por la Ley de Procedimiento Administrativo Común.
Una tal afirmación puede sorprender a primera vista, lo cual es comprensible. De hecho, es llano en una primera aproximación que las leyes de transparencia no sólo no comprometen el estreno de la consulta pública sino que, bien apurada la cosa, potencian su lanzamiento de una manera formidable. Basta caer en la cuenta de que la consulta, como es consustancial a cualquier trámite participativo, tiene como prius la información accesible al ciudadano. Así, la consulta requiere de una previa puesta a disposición del público que ha de opinar de un dossier que, en palabras de la ley, ha reunir «los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia» (art. 133.3 de la LPAC). Pero, ¿y si el dosier, por la razón que sea, no está a la altura? Pues bien, será entonces cuando las garantías de las leyes de transparencia vendrán de molde guardando la capacidad de obtener información a los efectos de opinar con conocimiento de causa.
Las dificultades en la articulación técnica no provienen, pues, de la ampliación de la base cognoscitiva de la mano de las leyes de transparencia. Su origen tiene que ver con el hecho de que, en algunos casos, no se consigna en ellas únicamente un derecho de acceso a la información en materia de elaboración de normas, sino que, además, se estatuye un derecho a tomar parte, presentando observaciones durante el procedimiento de elaboración. Valga como referencia el caso de Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, en cuyo art. 69 (Participació ciutadana en l’elaboració de disposicions generals) se reconoce el derecho de las personas a «trametre llurs propostes i suggeriments amb relació a les iniciatives normatives que correspongui abans del tràmit d’audiència i informació pública».
Sin perjuicio de la bondad de un tal planteamiento, esta vez la conjugación con la consulta pública no se antoja igual de propicia. No se trata de que la afirmación de un derecho legal de intervención permanente en el procedimiento reglamentario venga a anular el sentido de la consulta pública. La precisión que se cuida de realizar la Ley catalana 19/2014 respecto de los trámites de audiencia e información pública es perfectamente extensible a la nueva consulta («El que estableix aquest article s’entén sens perjudici dels tràmits d’audiència i d’informació pública determinats per la legislació de règim jurídic i de procediment administratiu i la legislació de règim local», art. 69.4). No hay, en este sentido, ninguna antinomia que exija de una disquisición sobre la ley que, en términos competenciales, haya de imponerse. Lo que ocurre es que al estirar el “momento participativo” y prolongarlo fuera de los trámites de la secuencia procedimental diseñados a tal fin se desdibuja la ordenación de la secuencia y la preclusión sobre la que se asienta. Se resiente, dicho de otro modo, la tramitación del procedimiento, trasladando al responsable de la misma el difícil encargo de sustanciar la consulta pública y, acto seguido, no cerrar la puerta, dejándola, al revés, abierta. Lógicamente, por más que no se ponga en peligro la presencia del trámite que es mandato de la Ley de Procedimiento Administrativo Común sí se deja escapar la savia de ordenación secuencial que incorpora la regulación serial y que facilita el encaje de la participación con otros principios que igualmente han de inspirar el proceso creativo de las normas.
Los derechos de intervención en el procedimiento administrativo formulados de una manera genérica —a la mano tenemos el de alegación de los interesados: «Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio», art. 76.1 de la LPAC— no pretenden enmendar la plana de los trámites concretos que sirven a su causa. Son esos trámites acaso los que ofrecen una manifestación tangible que se inserta de forma ordenada en una secuencia en la que confluyen otros principios y valores, comenzando por la eficiencia. No hay, en definitiva, contradicción de fondo entre la Ley de Procedimiento Administrativo Común y el derecho de participación medio tempore que nace de algunas leyes de transparencia en lo que hace a la aparición de la consulta pública. Pueden sonar a la vez sin estridencias participativas. Otra cosa es que hacerlo sin más ni más sea lo que mejor convenga a otros principios inspiradores de la serie procedimental. El reto radica, así pues, en ajustar las fuerzas en función del interés participativo de la norma en cuestión; en interpretar, esto es, cabalmente la virtualidad de las excepciones, ora respecto de la consulta previa, ora del derecho general de sugerir y observar mientras se modela la norma; conseguir, en fin, una participación eficaz, que sea equilibrada en aperturas e intensidad al cometido regulatorio que corresponda. En el trasfondo, ni más ni menos que ese sabio consejo: non multa, sed multum.
César Cierco Seira
Professor de dret administratiu. Universitat de Lleida
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