El Tribunal Constitucional ha resolt per Sentència, de data vint-i-dos de juny de dos mil disset el recurs d’inconstitucionalitat núm. 1397-2014 presentat pel Parlament de Catalunya contra diversos preceptes de la Llei 20/2013, de 9 de desembre, de garantia de la unitat de mercat (LGUM), de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa-administrativa (LJCA), i de la Llei 12/2012, de 26 de desembre, de mesures urgents de liberalització del comerç i de determinats serveis (“Llei paraigües”). La magistrada ponent de la Sentència ha estat Encarna Roca Trías i la sentència no compta amb vots particulars.

Els recurs ataca directament quatre elements centrals que la LGUM preveu al seu articulat. En primer lloc, el Parlament de Catalunya impugna l’article 14.2 de la LGUM ja que arbitra un “sistema de cooperació”, basat en un control ex ante dels projectes normatius autonòmics. També per connexió s’impugna l’article 23 de la norma. Aquesta disposició preveu un sistema electrònic d’intercanvi d’informació sobre el textos normatius en procés d’elaboració. És a dir, segons el Parlament, l’Estat pretén exercir un control dels textos normatius que encara en fase d’elaboració. Aquest control atemptaria directament contra l’autonomia política i institucional reconeguda a la Generalitat (art. 2 de l’EAC) i contra la potestat reglamentària que també li atorga la norma de capçalera autonòmica (art. 68.1 EAC). La supervisió prèvia s’esdevindria sempre que els projectes normatius (legislatius o reglamentaris) “afectin de manera rellevant la unitat de mercat”. Aquest mecanisme suposaria una clara subordinació de les CCAA respecte a la Administració General de l’Estat (AGE), la funció de tutela de la qual no està reconeguda ni a la Constitució, ni al Bloc de la Constitucionalitat. El precepte impugnat estipula concretament que “[E]n els procediments d’elaboració de normes que afectin de manera rellevant la unitat de mercat, l’autoritat competent proponent de la norma ha de posar a disposició de la resta d’autoritats a través del sistema d’intercanvi electrònic d’informació que preveu l’article 23 d’aquesta Llei, amb l’antelació suficient, el text del projecte de norma, acompanyat dels informes o els documents que en permetin la valoració adequada, incloent-hi si s’escau la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu”.

En aquest punt el TC desestima el recurs considerant, en primer terme, que els articles impugnats queden emparats per la competència estatal derivada de l’article 149.1.13 de la CE i, a continuació, considera lícit l’establiment d’obligacions de trametre informació per part de l’Estat, en tant que la coordinació i la ordenació de l’activitat econòmica tenen com a “elemento esencial de dicha actividad la exigencia de información previa sobre la existencia misma de actuaciones que afecten de manera relevante la unidad de mercado” (FJ. 3).

En segon lloc, el recurs impugna tres preceptes (arts. 16, 17 i 18) de LGUM i per connexió l’article 5 que remet a l’article 3.11 de la Llei paraigües i la DF 2a d’aquesta Llei, on s’estableixen les garanties de lliure establiment i de circulació. El Parlament de Catalunya considera inconstitucional, bàsicament, i d’una banda, el fet que sigui l’Estat qui estipuli, per Llei, en un numerus clausus, quines són les formes d’intervenció administrativa respecte de les activitats de servei i que limiti les causes per les quals es pot imposar l’obligació d’obtenir una autorització administrativa. Certament, la norma estatal no deixa als legisladors o als governs autonòmics cap tipus de marge per establir polítiques pròpies en matèries sobre les que tenen reconegudes competències. La Llei bàsica estatal explicita i detalla quins són els supòsits d’interès general, és a dir, els únics motius, que poden emparar l’establiment del règim més incisiu d’intervenció administrativa. Així, es detalla que únicament es podrà imposar un règim d’autorització quan concorrin “raons d’ordre públic, seguretat pública, salut pública, protecció del medi ambient o quan l’escassedat dels recursos naturals o l’existència d’inequívocs impediments tècnics limitin el número d’operadors econòmics del mercat”. La combinació d’aquests articles seria contrària als articles 110, 111, 112 de l’EAC, articles que permetrien a la Generalitat de Catalunya decidir la tècnica d’intervenció administrativa que consideri més adient per conjuminar i ponderar els interessos públics i privats en presència. Cal tenir en compte que els articles impugnats s’emparen, segons l’Estat, en els articles 149.1.1 i 149.1.13 de la CE. Amb tot, com bé interpreta el Parlament, i és doctrina constitucional, en aquest cas els títols competencials horitzontals que acabem de citar s’estan utilitzant de forma expansiva, ampliant la competència legislativa bàsica de l’Estat, mentre que a la vegada es redueix l’àmbit de decisió autonòmica, sense que això estigui justificat en una mesura de caràcter objectivament econòmic, l’afectació de la qual a l’economia general sigui notòria i rellevant. La limitació de les formes d’intervenció administrativa i l’establiment de les raons detallades d’interès públic que justifiquen l’establiment d’un règim autoritzatori impedeixen a la Generalitat el desenvolupament ple de les competències exclusives que se li han atribuït sobre múltiples matèries, entre elles les contingudes als articles 119, 121, 124, 127, 133, 155 i 171 de l’EAC.

Tanmateix, un cop examinats els motius d’inconstitucionalitat al·legats per la part recorrent, el TC considera que l’article 16 és conforme a la CE, puix que no altera el repartiment competencial el fet que l’Estat delimiti i condicioni, ex article 149.1.13 CE, l’exercici de les competències autonòmiques en matèria d’activitats econòmiques. Les Comunitats Autònomes -segons el TC- podran seguir exercint les seves competències i establir límits a l’accés a una activitat econòmica, tot i que sempre ho hauran de fer emparant-se en alguna de les causes establertes a la Llei estatal i no en podran establir de diferents o addicionals (FJ 6).

Pel que fa als article 17, en relació a l’article 5 i a la DF 2a, el Tribunal considera que la remissió feta a l’article 3.11 de la Llei paraigües, quant a les raons imperioses d’interès general que poden justificar l’establiment d’un sistema d’autoritzacions en una matèria econòmica concreta, és constitucional i no produeix una restricció sobre l’autonomia. El TC afirma que el llistat de motius contingut a l’article esmentat és prou ampli “como para que quepan dentro de ella los diferentes objetivos que se pueden querer promover a través del amplio elenco de competencias autonómicas” (FJ 7). Aquesta afirmació queda refermada, a parer de l’Alt Tribunal, donat que el Parlament no ha explicitat quins supòsits podrien quedar fora del llistat de motius tancat establert pel legislador estatal. A més, quant a l’article 17, el TC argumenta que és competència del legislador bàsic estatal “fijar una determinada modalidad de intervención administrativa con la finalidad de dinamizar la actividad econòmica” (FJ7). En conseqüència les CCAA no podran triar lliurement els mecanismes d’intervenció administrativa i necessàriament hauran d’utilitzar les figures de la comunicació prèvia o la declaració responsable, i només, residualment, quan sigui possible, la de l’autorització administrativa. Els mateixos arguments són utilitzats pel tribunal per salvar la constitucionalitat de la DF 2a.

En tercer lloc, el Parlament qüestiona la legalitat dels articles 19 i 20 de LGUM, i per connexió la DA 10a de la mateixa norma. En aquest cas el Parlament català considera que l’establiment del principi d’eficàcia en tot el territori de l’Estat de la normativa de lloc d’origen implica un limitació de les competències autonòmiques respecte les activitats econòmiques recollides al Capítol II del Títol IV de l’EAC i les buida de contingut. Pels mateixos motius també es recorre l’article 18 de la LGUM. A més, la part recorrent considera que es vulnera el principi de territorialitat de les competències autonòmiques (art. 115 de l’EAC). Igualment, el recurs considera que l’acolliment d’aquest principi, com a norma general en el nostre sistema de distribució territorial del poder, implica afavorir una mena de dumping normatiu, ja que les empreses intentaran establir-se en aquells territoris amb règims menys restrictius o exigents, a la vegada que es crea un “caos” normatiu i es posa en qüestió el principi de seguretat jurídica. Assenyala el recurs que l’aplicació d’aquest principi suposarà un buidament de les competències autonòmiques exclusives relacionades amb l’activitat econòmica. Certament, la LGUM estableix com a punt de connexió per a aplicar un règim d’accés a una determinada activitat econòmica el lloc d’origen de l’operador econòmic i quan aquest desenvolupi la seva activitat econòmica en més d’un territori podrà triar quin és aquest lloc, comunicant la seva decisió a les autoritats afectades. Nogensmenys, el fet que l’accés a l’activitat econòmica estigui regulat per una determinada normativa autonòmica d’origen (més o menys laxa), no eximeix l’operador de complir amb la normativa del lloc de destí, en la mesura que la Llei reconeix la competència de supervisió i control de l’activitat econòmica a l’autoritat de destí (art. 21.2 b) de la LGUM. En aquest cas, i de forma clara, l’Estat està reconeixement l’eficàcia extraterritorial de les actuacions autonòmiques amb l’objectiu d’eliminar traves a l’exercici de les activitats econòmiques. Semblaria que, per un cop, el legislador estatal ha posat seny i no ha establert l’obligació d’obtenir una llicència única atorgada per l’Estat, la qual cosa sí vulneraria de ple el repartiment competencial establert a la CE i al Bloc de Constitucionalitat, o l’obligació d’inscriure’s en un registre únic estatal controlat per l’AGE, qüestió també molt discutible. Així en una lectura superficial es podria entendre que s’estan respectant, en general, les competències autonòmiques en aquest àmbit. És a dir, potencialment es respecten les competències de totes aquelles CCAA que n’han assumit en matèria d’activitats econòmiques i serveis, però no les d’una CA en particular, en aquest cas Catalunya. I això és perquè amb l’establiment “del principi d’eficàcia nacional”, de retruc, es genera una competició (segurament volguda i buscada pel propi legislador estatal) entre les CCAA per aprovar normatives atractives per als operadors econòmics que distorsionaria l’abast i el resultat de les polítiques pròpies i diferenciades aprovades per algunes CCAA. Un cas clar seria la normativa catalana sobre l’etiquetatge dels productes.

Aquesta és justament la part de la Sentència que més ressò ha tingut a la premsa, i han aparegut titulars equívocs assenyalant que el TC ha declarat inconstitucional “la llicència única”, element vertebral de la LGUM que pretenia posar a fi a la temuda “fragmentació del mercat nacional”. En dic titulars equívocs ja que semblaria que el Tribunal ha vetat aquesta possibilitat de soca-rel. Res més lluny de la realitat. Si els magistrats han declarat inconstitucional aquesta figura ha estat per considerar que la llicència única hauria d’emmarcar-se en l’establiment previ de normes, o bé estatals, que fixarien un estàndard comú (a respectar per les CCAA en el moment d’atorgar l’accés a l’activitat econòmica), o bé, de normes autonòmiques que fixessin estàndards equivalents. Així, el TC determina que “(…) el reconocimiento por parte del Estado de efectos supraautonómicos a las actuaciones autonómicas tiene, en principio, un límite claro: la imposibilidad de reconocer tales efectos cuando no existe una equivalència en las normativas aplicables” (FJ 13). Sembla que el Tribunal està comminant al legislador Estat a ampliar, encara més, les seves competències bàsiques o a utilitzar encara amb més extensió els seus títols competencials horitzontals respecte de matèries sobre les que, per exemple, Catalunya té atribuïdes competències exclusives. Amb tot, el Tribunal afirma que: “[E]n la medida en que exista una legislación estatal común, o exista una pluralidad de legislaciones autonómicas que, no obstante sus diferencias técnicas o metodológicas, fijen un estándard que pueda ser considerado equivalente, el Estado podrá reconocer a las decisiones ejecutivas autonómicas efectos extraterritoriales a través de la imposición del reconocimiento de la decisión adoptada en una determinada Comunidad Autónoma en el resto” (FJ 13). A més, el Tribunal afirma que l’establiment del principi d’eficàcia nacional és contrari al principi de territorialitat de les competències autonòmiques en la formulació de la LGUM, i, afegeix que el seu establiment excedeix de les competències bàsiques estatals reconegudes a l’article 149.1.13 CE (FJ 14). En conseqüència el TC declara la inconstitucionalitat de les lletres b), c) i e) de l’apartat 2 de l’article 18, així com dels articles 19 i 20 i de la DA 10a de la LGUM.

Finalment, el recurs qüestiona, d’una banda, la constitucionalitat del procediment alternatiu a la reclamació en via administrativa o jurisdiccional que la LGUM habilita a l’article 26, per als operadors econòmics que considerin que s’han vist conculcats els seus “drets o interessos legítims per alguna disposició de caràcter general, acte, actuació, inactivitat o via de fet que pugui ser incompatible amb la llibertat d’establiment o de circulació”. De l’altra, es posa en tela de judici el paper del Consejo de Unidad de Mercado i de la seva Secretaria com a òrgans garants de la unitat de mercat i fiscalitzadors de l’exercici de les competències en matèria d’activitats econòmiques assumides per les CCAA. Segons el Tribunal aquesta nova figura queda emparada per la competència estatal d’ordenació de l’activitat econòmica de l’article 149.1.13 CE (FJ. 15). En aquest sentit, també s’impugna l’article 27 de LGUM on es legitima la Comissió Nacional dels Mercats i la Competència (CNMC) per interposar d’ofici o a instància d’un operador afectat un recurs contenciós-administratiu quan un reglament o actuació administrativa es consideri contrària a la llibertat d’establiment o circulació. El Parlament considera que la posició de la CNMC en aquest procés especial i el seu caràcter urgent i preferent -al que s’ha d’afegir l’atorgament de les prerrogatives pròpies del recurs d’inconstitucionalitat, és a dir, la possible suspensió de qualsevol disposició de caràcter general, (prerrogatives reservades per la CE al govern de l’Estat, d’acord amb l’article 161.2)- comporten una alteració, en la pràctica, del sistema competencial dissenyat als articles 148 i 149 i dels articles relatius a la resolució de conflictes continguts a la LOTC, així com una vulneració de l’article 153 de la CE. Per connexió amb els preceptes esmentats, l’article de la Llei de la jurisdicció contenciosa administrativa reformat a partir de l’entrada en vigor de LGUM (d’acord amb allò disposat a la seva DF 1a) també és impugnat (apartats 1 i 2 de l’article 127 quater).

Respecte d’aquestes darreres qüestions el Tribunal declara la constitucionalitat de tots els preceptes impugnats, excepte la de l’apartat 2 de l’article 127 quater de la LJCA, en la redacció donada pel punt tres de la DF 1a de la LGUM. Tanmateix, aquesta declaració d’inconstitucionalitat és limitada ja que únicament serà inconstitucional en la seva aplicació a actes o disposicions de les CCAA. Per tant, el Tribunal exclou la possibilitat de que la interposició del recurs contenciós per part de la CNMC, contra un acte o disposició aprovats per un CA, en comporti la seva suspensió automàtica. Segons el Tribunal aquest potencial abast suspensiu de normes i actes autonòmics ha d’estar expressament previst per la Constitució i en no estar-hi previst suposa un vulneració del principi d’autonomia (FJ 17).

Clara Velasco Rico
Prof. agregada (int.) de dret administratiu. Universitat Pompeu Fabra