L’Organització de les Nacions Unides disposa de dues oficines d’Ombudsman. Des de 2002, hi ha una Oficina de serveis de mediació i ombudsman que atén els treballadors del sistema de les Nacions Unides, però en aquest apunt em referiré a l’Ombudsman establert pel Consell de Seguretat a mitjan 2010 amb l’encàrrec de supervisar, a instància de part, les sancions que aquest òrgan imposa a persones físiques i jurídiques en el marc de la seva competència de manteniment de la pau i la seguretat internacionals.
Malgrat l’expansió a escala mundial de la institució de l’Ombudsman, no deixa de sorprendre que un òrgan tan singular com el Consell de Seguretat, que fou establert i ha funcionat tradicionalment dins una lògica de relacions internacionals tradicionals (és a dir, entre estats) s’hagi dotat d’una figura pensada per defensar els drets de les persones. Ho ha fet forçada per l’evolució dels règims de sancions internacionals que des de fa dues dècades han anat centrant-se més en els individus i menys en els subjectes internacionals.
En efecte, a partir de la Resolució 1267 (1999) del Consell de Seguretat, comencen a imposar-se sancions (tipus prohibició de vols o congelació d’actius financers) adreçades nominativament a persones o entitats membres o associades al Taliban i Al-Qaida. Atès que calia anar identificant quines eren aquestes «persones i entitats» es crea com a òrgan subsidiari un «comitè» integrat pels mateixos membres del Consell de Seguretat encarregat d’elaborar una «llista consolidada» de persones i entitats a qui els estats haurien d’aplicar les sancions.
Des d’aleshores, aquesta tècnica s’ha generalitzat i actualment hi ha una dotzena de comitès de sancions, per bé que el comitè creat per la Resolució 1267 és amb diferència qui ha identificat més individus com a objecte de llurs sancions. Tant és així que l’any 2011 es va dividir el mandat per separar, d’una banda, les sancions adreçades només als Taliban i contextualitzades a l’Afganistan (el nou Comitè 1988) i, de l’altra, les adreçades en principi a Al-Qaida, però que s’ha ampliat a Estat Islàmic (Dáesh) i que no tenen un marc geogràfic predeterminat (per abreujar, Comitè 1267). Malgrat que la segregació produïda només en aquest segon comitè identificava, el 28 de juliol de 2017, 256 persones i 80 entitats objecte de sancions.1
Aquestes sancions «intel·ligents» tenen clars avantatges respecte de les adreçades col·lectivament a tot un Estat, però plantegen nous problemes. Les llistes d’individus i entitats objecte de sancions s’aproven en el marc d’un òrgan, el Consell de Seguretat, que de facto no respon davant de res ni ningú; sovint a instància d’estats poc o gens democràtics; i sobre la base d’informació confidencial. La indefensió dels individus i entitats a qui s’inclou a la llista consolidada és evident. Aquesta indefensió s’accentua per la impossibilitat, inicialment, i les dificultats, després, per impugnar la inclusió a la llista.
Per enfortir les garanties del sistema de sancions del Comitè 1267, i evitar que es qüestionin jurisdiccionalment les seves decisions a escala nacional o regional, el Consell de Seguretat crea la figura de l’Ombudsman mitjançant Resolució 1904 (2009) i posa en marxa la seva oficina a partir de 2010. Una oficina de caràcter temporal, que s’ha anat renovant mitjançant successives resolucions (la darrera, de juliol de 2017, en garanteix la permanència fins al desembre de 2021), emesa pel mateix òrgan a qui ha de supervisar (el Consell de Seguretat) i que orgànicament se situa a la secretaria de l’organització. Cap d’aquestes circumstàncies (temporalitat; rang; dependència funcional) feien augurar una actuació independent i eficaç de la institució i, tot que aquests dèficits no han impedit que a la pràctica la institució funcioni amb raonable eficàcia en els seus primers anys, no deixen de ser una amenaça que en qualsevol moment podria qüestionar-ne el prestigi i el funcionament. En aquest sentit, la recent dimissió, després de només dos anys, de la segona ombudsperson que ha tingut l’oficina, no és un bon senyal per a la institució.
En el context del sistema de sancions intel·ligents del Consell de Seguretat, la tasca de l’Ombudsman i de la seva oficina és pot considerar relativament modesta. Se circumscriu només a la fase de supressió de la llista d’una persona o entitat que hi ha estat inclosa pel Comitè 1267 (i només per aquest comitè). Fins l’any 2009, les peticions de supressió de la llista s’adreçaven a un punt focal nacional, que al seu torn les trametia, sense cap estudi ni recomanació, al Comitè de Sancions del Consell de Seguretat, que prenia una decisió. Aquesta continua sent la pràctica per la resta de comitès de sancions. En canvi, si un individu o entitat estan inclosos a la llista del 1267 té l’opció de fer la petició via Ombudsman. A partir de la sol·licitud de supressió de la llista consolidada, s’inicia un procediment que passa, en essència, per tres fases:
En primer lloc, l’Ombudsman ha de demanar informació oficial a tots els interlocutors rellevants; és a dir, als membres del comitè, els estats proponents, els estats de residència i nacionalitat, o de constitució en el cas de les empreses, els òrgans pertinents de les Nacions Unides i qualsevol altre Estat que l’Ombudsman consideri pertinent. Com passa amb els ombudsman nacionals, les «administracions» (l’ONU i sobretot els estats membres) tenen el deure de col·laborar amb l’Ombudsman i proveir-lo de tota la informació que demani, fins i tot la de caràcter confidencial.2 Aquest és un moment clau del procés, des del punt de vista d’aconseguir un tracte just i equitatiu pel peticionari, i cal destacar que les dues titulars que ha tingut l’oficina han posat de manifest les dificultats que s’han trobat amb alguns estats per accedir a informació rellevant, sobretot d’intel·ligència.3 El ple accés a informació completa i fidedigna és una de les evidències més diàfanes del correcte funcionament d’una institució d’Ombudsman i en aquest punt, com en d’altres, les carències de l’Ombudsman del Consell de Seguretat són encara significatives.
En una segona fase del procediment, anomenada de diàleg, l’Ombudsman ha de traslladar al peticionari l’essència de la informació obtinguda i donar-li l’oportunitat de ser escoltat. Aquesta és una de les funcions de l’Ombudsman que suposa un plus respecte del procés judicial tradicional. El fa una figura més versàtil i proactiva perquè pot viatjar al país de residència de la persona sancionada, o almenys comunicar-s’hi telefònicament o per altres mitjans, sense formalitats ni costos pel peticionari i amb més rapidesa i diligència que en qualsevol procediment judicial. També és una fase on una manca de mitjans materials de l’Oficina de l’Ombudsman (viatges i mitjans de comunicació; traducció de documents i intèrprets per les entrevistes personals) podria frustrar les expectatives que genera la institució.
Com a conclusió d’aquesta fase, l’Ombudsman redacta un informe integral amb una proposta fonamentada de suprimir de la llista o no l’individu o entitat. Sorprenentment, el peticionari no té accés a aquest document, un fet que les mateixes titulars del mandat i alguns estats han criticat. Aquesta opacitat és particularment greu quan l’Ombudsman recomana mantenir la persona o entitat a la llista consolidada, perquè impedeix que el peticionari o els seus representants en coneguin els motius i puguin orientar millor la seva defensa en el futur.
En la darrera fase, el Comitè ha de tenir coneixement de l’informe de l’Ombudsman, tant per escrit com a través d’una presentació oral en sessió oficial. Si l’Ombudsman proposa mantenir la persona o entitat a la llista, es pren aquesta decisió per defecte. Si l’Ombudsman proposa suprimir un individu o entitat de la llista, el peticionari en surt automàticament, llevat que en un termini de 60 dies el Comitè decideixi per consens que aquella persona o entitat ha de continuar-hi. Aquesta pràctica unanimitat s’albira com a molt improbable, però hi ha una escenari alternatiu: només que un membre s’oposi a la supressió del nom, el president del comitè haurà de sotmetre la qüestió al Consell de Seguretat, que té un nou termini de 60 dies per prendre una decisió. En aquest punt ja no caldria el consens de tots els membres, sinó la majoria habitual de 9 vots favorables, incloent-hi el vot afirmatiu dels cinc membres permanents. Aquesta situació no s’ha produït en cap cas fins ara.
L’Oficina de l’Ombudsman publica llurs informes al Consell de Seguretat amb periodicitat semestral i té la informació institucional, de procediment i sobre els casos estudiats en línia al web de la institució.4 A 3 d’agost de 2017, l’Ombudsman ha conclòs 77 expedients amb l’elaboració i presentació dels corresponents informes integrals. En la majoria de casos (57) ha recomanat la supressió de la llista de la persona o entitat sol·licitant. Cal destacar que en tots aquests casos el comitè ha acceptat la recomanació de l’Ombudsman.
Així doncs, malgrat els mals auguris, l’Oficina de l’Ombudsman ha permès al sistema guanyar en accessibilitat i garanties, però encara té potencialitats que es poden explotar. A parer nostre, el mandat de l’Ombudsman s’hauria d’estendre progressivament a la resta de règims de sancions del Consell de Seguretat, amb el consegüent augment de dotació humana i pressupostària. També se’n podrien ampliar les funcions per valorar sol·licituds d’exempció humanitària de les sancions i donar assistència a persones o entitats que han estat exclosos de la llista, però que per manca de diligència continuen subjectes a sancions a un o més estats. Així mateix, caldria explorar la possibilitat que l’Ombudsman actués d’ofici, i no només a instància de part, en el marc d’aquestes competències ampliades. No debades, sovint les persones més vulnerables són aquelles que desconeixen l’existència dels mecanismes de garantia dels drets o que no hi tenen materialment accés.
D’altra banda, cal millorar diversos aspectes de la configuració i funcions del mecanisme per tal de blindar-lo davant d’interessos polítics espuris i garantir-ne el bon funcionament més enllà de la bona voluntat dels estats. En primer lloc, caldria convertir la institució en un òrgan permanent i democratitzar-ne l’elecció del titular. A continuació, és imprescindible dotar-la de recursos suficients i estables per a dur a terme la seva funció. I, no menys important, cal que tingui accés a tota la documentació necessària per a la correcta tramitació dels expedients i que, dins dels límits de la necessària confidencialitat de la informació d’intel·ligència, tot el procediment guanyi en transparència.
No obstant les deficiències detectades, el balanç dels primers anys de funcionament d’aquesta oficina és força satisfactori i es pot assegurar que ha millorat significativament les garanties amb què compten les persones i entitats afectades pel règim de sancions del Comitè 1267.
Jaume Saura Estapà
Adjunt General al Síndic de Greuges
Professor de Dret Internacional Públic (s.e.) de la UB
També us pot interessar aquest article del mateix autor publicat al número 54 de la Revista Catalana de Dret Públic “L’Ombudsman del Consell de Seguretat de l’ONU: una institució original encara en construcció”
1 Es pot trobar informació actualitzada sobre la llista de persones i entitats sancionades pel Comitè 1267/1989/2235 a https://www.un.org/sc/suborg/en/sanctions/1267/aq_sanctions_list. Per la seva banda, la llista de sancions del Comitè 1988 conté els noms de 135 persones i 5 entitats (dades actualitzades el 3 d’agost de 2017). Vid. https://www.un.org/sc/suborg/es/sanctions/1988/materials (darrera consulta, 3 d’agost de 2017).
2 Els termes emprats per les resolucions del Consell de Seguretat, però, podrien ser més contundents. Ara per ara, el Consell de Seguretat només «Insta encarecidamente a los Estados Miembros a que proporcionen toda la información pertinente al Ombudsman, incluida toda información confidencial pertinente, cuando proceda, alienta a los Estados Miembros a proporcionar información pertinente de manera oportuna, incluida toda la información detallada y específica de que dispongan» (Res. 2368, 2017, de 20 de juliol, par. 66; [les paraules en rodona són cursiva a l’original].
3 Per fer efectiu aquest deure de col·laboració, l’Oficina de l’Ombudsman ha concertat acords bilaterals amb 17 països, mentre que amb la resta es funciona de manera ad hoc. Són Alemanya, Àustria, Austràlia, Bèlgica, Costa Rica, Dinamarca, Estats Units, Finlàndia, França, Irlanda, Liechtenstein, Luxemburg, Nova Zelanda, Països Baixos, Portugal, Regne Unit i Suïssa.
4 Vid. a https://www.un.org/sc/suborg/es/ombudsperson (darrera consulta, 3 d’agost de 2017).