Miguel Pérez-Moneo y Joan Vintró Castells (Coords.). Participación política: deliberación y representación en las Comunidades Autónomas. Congreso de los Diputados, Madrid, 2017, 467 págs.
El conjunto de trabajos incluidos en esta obra, que es la publicada con el número 102 de la Serie Monografías, se enmarca en los Proyectos de Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad “Formas de participación política en los sistemas de gobierno multinivel y mejora de la calidad democrática”, cuyo investigador principal es José Tudela Aranda y de Excelencia I+D “Democracia y participación política: hacia una redefinición de la ciudadanía democrática”, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad y por la Unión Europea mediante los Fondos FEDER.
Además de las tres partes claramente diferenciadas en que se estructura el libro, se incluye un prólogo del profesor Javier García Roca, una introducción y unas conclusiones a cargo de los coordinadores.
En el prólogo, el profesor García Roca esboza el marco teórico en el que se desarrolla actualmente el debate alrededor de la democracia y la representación política haciendo especial referencia, por un lado, a la emergencia de nuevos paradigmas participativos y a la búsqueda de nuevos sujetos colectivos y, por otro, los profundos cambios en las funciones de los parlamentos y la actual revalorización de conocidos y probados mecanismos de participación de carácter auxiliar y complementarios de la democracia representativa, como la iniciativa legislativa popular y los referéndums. Como nos recuerda el profesor García Roca, en la mayoría de los casos no se trata de problemas nuevos, sino que se plantearon ya en los años treinta del pasado siglo, de la mano de juristas tan prestigiosos como Hans Kelsen y Mirkine-Guetzewich, entre otros constitucionalistas destacados. Quizá la novedad resida en la mezcla de una cierta ideología participativa con la reformulación de enfoques de raíz populista a través de la hibridación de elementos difícilmente compatibles entre sí, de los que la obra de Ernesto Laclau, La razón populista, sería un buen exponente.
La obra incluye un capítulo introductorio, rubricado por los coordinadores, en el que destacan que el principal objeto del estudio es identificar el estatuto jurídico del ciudadano en relación a las vías de participación que se le ofrecen para intervenir en el debate y en la toma de decisiones públicas, es decir, en el ejercicio del derecho fundamental de participación política en sentido técnico, diferenciándolo, con buen criterio, del denominado “fenómeno participativo”, cuyo estatus e instrumentos jurídicos de materialización son de naturaleza diversa. Los trabajos incluidos en el libro pivotan sobre tres dimensiones de la participación: la deliberación, la toma de decisiones y la representación. Sobre la base de estos tres ejes el estudio se centra en siete argumentos: la participación en la campaña electoral y en sede parlamentaria, tanto a través de la iniciativa legislativa popular como las consultas populares; la participación ciudadana en la elaboración de los programas electorales y en la selección de candidatos electorales en el interior de los partidos y, finalmente, en el desbloqueo de las listas electorales.
La Parte I, “Deliberación pública: campaña electoral y participación en los procesos parlamentarios”, se abre con el trabajo de la profesora Leyre Burguera Ameave (UNED), “Participación en campaña electoral desde una perspectiva autonómica comparada”, en el que se analiza críticamente la regulación de las campañas electorales tanto en la LOREG como en las leyes electorales autonómicas, subrayando el escaso margen del que disponen las Comunidades Autónomas para incluir previsiones electorales específicas en sus respectivos territorios. Con una orientación igualmente crítica, el profesor Miguel Angel Presno Linera (Universidad de Oviedo), en su estudio “Proceso electoral autonómico y participación ciudadana: propuestas de reforma vinculadas a la campaña electoral”, analiza la escasa creatividad del legislador electoral autonómico y argumenta a favor de modificar la duración de las campañas electorales introduciendo un mayor grado de flexibilidad, fijando una duración temporal mínima (10 días) y otra máxima (20 días); propone la supresión de la obligación de proporcionalidad informativa en los medios de comunicación públicos y de proporcionalidad y neutralidad en las televisiones privadas; asimismo argumenta en favor de la supresión de la prohibición de difundir encuestas electorales durante los cinco días anteriores a la votación y de la llamada jornada de reflexión. Considera asimismo conveniente establecer por ley la organización obligatoria de debates electorales en los medios de comunicación públicos, en la línea de las proposiciones de ley instrumentadas en su día en el Principado de Asturias y en Catalunya.
En “El Parlamento autonómico y la calidad de la democracia”, José Tudela Aranda (letrado de las Cortes de Aragón), hace una reflexión general sobre el debilitamiento de la posición institucional de los parlamentos autonómicos en particular como consecuencia de la confluencia de la crisis del Estado autonómico con la crisis del sistema de representación política y de la deriva presidencialista de las formas de gobierno en todas las Comunidades Autónomas. Todo ello va asociado a la fuerte erosión de las funciones parlamentarias y a un reforzamiento de la posición de preeminencia del Ejecutivo frente al legislativo, lo que se expresa en la proliferación de los decretos-leyes y en la abundancia de leyes con contenido meramente retórico. La democracia se ve reducida así al momento electoral y a la adopción de decisiones por mayoría. Por todo ello sugiere la reconstrucción de la posición institucional del Parlamento. El trabajo de Rafael Rubio (Universidad Complutense de Madrid) y de Miguel Ángel Gonzalo (Congreso de los Diputados), “Vías de participación del Parlamento. ¿Parlamentos abiertos?”, puede leerse como un excelente complemento del anterior. Los autores analizan algunas actuaciones que podrían ampliar la transparencia de las cámaras, tales como, los Portales de transparencia, sugiriendo que se incorpore en todos los proyectos de ley tramitados una memoria de análisis de trazabilidad o huella digital legislativa que permita hacer un seguimiento del texto normativo durante su trámite parlamentario. A este respecto, pueden ser de interés algunas iniciativas ciudadanas como el Proyecto TIPI (httpp://tipiciudadano.es). El impulso de los foros deliberativos, así como la mejora del derecho de petición ante las Cámaras, de las comparecencias y audiencias parlamentarias, los Intergrupos, que son grupos informales de parlamentarios, abiertos a personas ajenas a las instituciones, la adecuada regulación de los grupos de presión parlamentarios (lobby), mediante su debido registro y la aprobación de un código de conducta de los mismos, podrían ser elementos orientados a la configuración de parlamento abierto que ayudara a la recuperación de la confianza ciudadana.
La Parte II, intitulada “Toma de decisiones: iniciativa legislativa popular y referéndum”, incluye cuatro trabajos, dos de los cuales se centran en la iniciativa legislativa popular y los otros dos en las consultas populares y los referéndums. Elviro Aranda Álvarez (Universidad Carlos III de Madrid), en su aportación “La iniciativa legislativa popular. Reformas para mejorar su ejercicio”, parte de una posición escéptica respecto de la institución y propone una serie de cambios en la regulación con objeto de liberarla de las reservas y cautelas que tanto el Constituyente como el legislador le han añadido. Las propuestas se refieren a los sujetos titulares de la iniciativa, a la función de la comisión promotora, a los límites materiales y a las causas de inadmisión de la iniciativa, al plazo de la recogida de firmas y a la recogida de firmas por vía electrónica, novedad introducida en la reforma de 2006, a la tramitación parlamentaria y a la compensación económica que corresponde a los promotores de la iniciativa. Analizando específicamente la regulación de la iniciativa legislativa popular en Catalunya, Patricia García Majado (Universidad de Oviedo), en su estudio “La participación ciudadana en Cataluña a través de la iniciativa legislativa popular”, valora muy positivamente la novedosa legislación catalana (Ley 1/2006, de 16 de febrero), que no sólo ha ampliado los sujetos legitimados para impulsar una iniciativa legislativa popular a las persona con 16 años y a determinados extranjeros, sino que ha reducido los límites materiales y el número de firmas requerido sino que ha previsto la presencia de la comisión promotora en todas las fases de la tramitación parlamentaria, reconociéndole el derecho a retirar la iniciativa. En su aportación “Consultas populares autonómicas: ¿hay vida más allá de Catalunya?.” Mª. Nieves Alonso García y Mª Esther Seijas Villadangos (Universidad de León), analizan las diferencias entre las consultas populares y la institución del referéndum, que reconducen las distintas cuestiones que se suscitan en orden a la legitimación, a los requisitos procesales que han de seguirse en uno y otro caso y, finalmente, a la eficacia jurídica diversa entre unas y otro. Así, el referéndum se configura como una concreta modalidad del derecho de participación reconocido en el artículo 23.1 CE, mientras que las consultas populares encajan dentro del marco jurídico más difuso del denominado fenómeno participativo. Con referencia específica a Catalunya, Daniel López Rubio (Universidad Carlos III de Madrid), en “Referéndums y consultas populares en Catalunya”, analiza la Ley 4/2010, de consultas populares por vía de referéndum, cuya inconstitucionalidad ha sido declarada por la STC 51/2017, de 10 de mayo, sin perjuicio de que en el futuro se haga una expresa previsión de los referéndums autonómicos en la LO 2/1980, de 18 de enero, de las distintas modalidades de referéndum. Analiza también la Ley 10/, 2014, de consultas no refrendarias y otras formas de participación ciudadana, que fue objeto de la STC 31/2015, de 25 de febrero, que consideró inconstitucionales los artículos de la ley en cuanto tuvieran que ver con consultas generales, autonómicas o locales, pero no así las consultas “sectoriales”, que serían expresión del ya aludido fenómeno participativo.
Finalmente, la Parte III, “Representación: Elaboración del programa electoral, selección de candidatos y apertura de listas” analiza concretas cuestiones relativas a la conexión entre los partidos políticos y el sistema electoral. En “La participación ciudadana en la elaboración de programas electorales”, Emilio Pajares Montolío (Universidad Carlos III de Madrid), argumenta acerca de la escasa apertura de los partidos la participación ciudadana en la elaboración de sus programas electorales, apertura que, quizá, fuera conveniente instrumentar no tanto mediante una intervención legislativa como a través del desarrollo de las asambleas y de los congresos de los partidos. Una experiencia singular es la que expone David Giménez Gluck (Universidad Carlos III de Madrid), en “Análisis sobre participación ciudadana en el proceso de elaboración del programa electoral del PSOE para las elecciones generales de 2015”. En todo caso, la apertura a los militantes, a los expertos y, eventualmente, a la ciudadanía de los procesos de elaboración de los programas electorales no parece entusiasmar excesivamente a nadie. Como subraya el autor, los programas electorales no marcan el sentido del voto, seguramente porque nadie les otorga demasiada credibilidad. La selección de los candidatos electorales de los partidos es el tema de los trabajos de José Alguacil González Aurioles (UNED), “A propósito de la selección de los candidatos electorales de los partidos a través de elecciones primarias. ¿Son el mejor instrumento para acercar los partidos a la ciudadanía? y de Miguel Pérez-Moneo (Universidad de Barcelona), “La participación ciudadana en la selección de candidatos electorales”. En el primero de los citados trabajos se destaca la tensión interna a los partidos que introducen el sistema de primarias para elegir sus candidatos electorales, ya que se confrontan el principio de democracia representativa en torno al cual se organizan habitualmente los partidos y el principio de democracia directa asociado a las elecciones primarias. En el estudio de Pérez-Moneo, tomando como referencia la regulación y la jurisprudencia norteamericanas en torno a las elecciones primarias, el autor explora las posibilidades de una regulación legal de la selección de los candidatos electorales de los partidos, lo que no deja de plantear una tensión cuasi irresoluble con el derecho de auto-organización del partido, que lo protege frente a injerencias estatales e incluso con los específicos derechos de los afiliados, que verían así vaciado su derecho de participación en los procesos internos del partido. Una de las cuestiones más debatidas en las múltiples propuestas de reforma de las leyes electorales es la relativa a la introducción del voto preferencial en listas desbloqueadas. A esta temática se dedican los estudios María Garrote de Marcos (Universidad de Madrid), “Listas desbloqueadas en los sistemas electorales autonómicos: ¿Es necesario, posible y probable?” y de Argelia Queralt Jiménez (Universidad de Barcelona), “Las listas desbloqueadas en el sistema electoral catalán: ¿Mucho ruido y pocas nueces?”. Si el primero de los estudios analiza los pros y los contras del voto preferencial y sus distintas modalidades, el segundo, tras analizar las propuestas de reforma de las leyes electorales de ámbito estatal y autonómico (La Rioja) y los intentos fallidos de elaborar una ley electoral propia en Catalunya, relativiza el alcance de las listas desbloqueadas con voto preferencial ya que no existe ninguna evidencia empírica de que contribuyan al aumento de la participación electoral y, por el contrario, podrían ser una fuente de tensiones intrapartidarias al introducir un elemento de competencia entre los diferentes candidatos incluidos en una misma lista.
Para acabar, el libro se cierra con unas conclusiones propositivas a cargo de los coordinadores que se formulan a modo de síntesis de los trabajos anteriores. El libro acierta a expresar la complejidad de los problemas asociados a la participación política en las Comunidades Autónomas, tanto desde la perspectiva de la deliberación como de la representación. El interés de los estudios radica en el análisis de técnicas concretas que pretenden mejorar puntualmente los procesos de deliberación y de participación política, bien sea a través de los clásicos instrumentos de democracia directa o de democracia representativa. Es esta perspectiva analítica y empírica lo que hace del libro un instrumento útil e indispensable en la ordenación de una reflexión y un debate que empieza a adquirir un grosor apreciable sustentado en una cada vez más rica y abundante literatura.
Jordi Conde Castejón
Profesor asociado de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona