Detalles del caso y recorrido administrativo y judicial
El señor Şahin, un estudiante universitario de primer año de Mecánica, sufrió en 2005 un accidente que le dejó parapléjico, lo que le obligó a suspender sus estudios hasta que su estado físico le permitiera reintegrarse a la universidad. En marzo de 2007 solicitó a las autoridades académicas que se hicieran las adaptaciones materiales necesarias en las instalaciones de su Facultad para poder reanudar, en el siguiente curso académico, sus estudios en igualdad de condiciones que el resto de estudiantes. En mayo de 2007 la Facultad respondió a su petición mediante escrito en el que le indicaba que el edificio de la facultad había sido concebido y construido con varios pisos que podían acoger a 3.000 estudiantes y que su arquitectura no podría ser modificada. Precisaba que se había pedido al Rectorado autorización para proceder a realizar ciertos cambios en las entradas y salidas del edificio, pero que no sería posible concluir estos trabajos a corto plazo. Concluía que, si el interesado quería continuar con sus estudios, buscarían darle una ayuda dentro de sus posibilidades. En agosto de 2007 el Sr. Şahin dirigió, por vía notarial, al rector de la universidad y al decano un requerimiento instándoles a efectuar los acondicionamientos solicitados.
En septiembre de 2007 el Rectorado de la Universidad le respondió que las adaptaciones solicitadas no podían finalizarse a corto plazo por razones presupuestarias, pero le ofreció la ayuda de un asistente personal para asegurar sus desplazamientos dentro de las instalaciones de la facultad. El señor Şahin rechazó esta oferta y en noviembre de 2007 recurrió ante los tribunales de justicia, alegando una violación discriminatoria de su derecho a la educación, así como que la alternativa propuesta por la Universidad lesionaba su privacidad y autonomía. Afirmaba, además, que el hecho de que una persona tuviera que subirle por las escaleras del edificio, presentaba un riesgo serio de caída. Por otro lado, consideraba que los acondicionamientos que exigía constituían una obligación legal para la universidad de acuerdo con la normativa sobre urbanismo, reformada en el año 1997.
El 9 de abril de 2010, el Tribunal administrativo, ante el que recurrió las resoluciones de la Universidad, declaró, entre otras cosas, que los edificios en cuestión se habían construido de conformidad con la normativa vigente en 1988, por lo que no se podía culpar a las autoridades universitarias por no haber aplicado en el edificio las directrices técnicas en materia de accesibilidad establecidas en una legislación adoptada posteriormente para las personas con discapacidad. Por último, la sentencia indica que la administración había informado al demandante de que se adoptarían medidas arquitectónicas de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y que se designaría a una persona para que lo llevara a las clases. El demandante recurrió dicha sentencia ante el Consejo de Estado que desestimó el recurso y confirmó la sentencia de instancia.
Interesa destacar que la ley relativa a las personas con discapacidad, de 1 de julio de 2015 estableció un plazo de siete años (prorrogado un año más) para que se incorporara la accesibilidad en varias categorías de edificios ya existentes (entre ellos, las Universidades).
El objeto del litigio
El demandante denuncia una violación discriminatoria de su derecho a la educación. Sostiene que la continuación de sus estudios universitarios en la Facultad dependió de la realización de trabajos de adaptación, la negativa a cuya realización le obligó a renunciar a sus estudios. Por lo tanto, se queja de que el Estado no tomó las medidas positivas que, según él, le incumbían y que podrían haberle permitido continuar sus estudios. Se basa en el artículo 2 del Protocolo núm. 1 de la Convención, considerado de forma aislada o en relación con el artículo 14 de la Convención. Recordemos, en este sentido, que el artículo 14 CEDH establece que “el goce de los derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio ha de ser asegurado sin distinción alguna, especialmente por razones de sexo, raza, color, lengua, religión, opiniones políticas u otras, origen nacional o social, pertenencia a una minoría nacional, fortuna, nacimiento o cualquier otra situación”. Por su parte, el artículo 2 del Protocolo adicional reconoce el derecho a la educación, estableciendo que “a nadie se le puede negar el derecho a la educación (…)”.
La fundamentación jurídica de la STEDH
Como punto de partida de su argumentación, el Tribunal considera que la alegación del demandante de un trato discriminatorio basado en la discapacidad locomotora es el núcleo de la denuncia que se le presenta. A este respecto, recuerda que el artículo 14 del CEDH se limita a completar las demás cláusulas normativas del Convenio y sus Protocolos, de modo que no existe de manera independiente, sino que se aplica únicamente al disfrute de los derechos y libertades “que estas normas garantizan”. Dicho esto, el Tribunal recuerda que, como ya tuvo oportunidad de subrayar en sentencias anteriores, en una sociedad democrática, el derecho a la educación es esencial para la realización de los derechos humanos y ocupa un lugar fundamental. El artículo 2 del Protocolo núm. 1 del Convenio se aplica a la educación universitaria y, en este contexto, exige que cualquier Estado que haya establecido instituciones de educación superior debe asegurarse de que esas instituciones sean efectivamente accesibles (STEDH Leyla Şahin c. Turquía [GC]) En otras palabras, el acceso a las instituciones de educación superior existentes es una parte integral del derecho establecido en el primer párrafo del artículo 2 del Protocolo No. 1.
En el presente caso, el Tribunal considera que el caso debe examinarse primero de conformidad con el artículo 14 del Convenio, conjuntamente con el artículo 2 del Protocolo núm. 1.
Respecto del alcance del artículo 14, en la sentencia de 30 de abril de 2009, (asunto Glor c. Suiza) el TEDH ya declaró que el principio de no discriminación consagrado en dicho precepto se refiere también a las personas con discapacidad, a través de la cláusula final de dicho precepto, incluyéndolo dentro de los grupos que considera como “particularmente vulnerables” [véase también las SSTEDH de 22 de marzo de 2016 (asunto Guberina c. Croacia); y 23 de marzo de 2017 (asunto A.-M.V. c. Finlandia)]. A tal efecto, reconoció como fuente para la interpretación de las garantías del CEDH de 1950, a la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad –CDPD- [STEDH de 23 de marzo de 2017 (asunto A.-M.V. c. Finlandia)], tomando de ella la exigencia a los Estados partes para que adopten los “ajustes razonables” que resulten necesarios para evitar la discriminación [especialmente importante fue la STEDH de 23 de febrero de 2016 (asunto Çam c. Turquía), donde el caso se planteó también en una institución educativa en Turquía)]. La sentencia que estamos comentando vuelve a brindar al TEDH la oportunidad de reflexionar sobre la cuestión de las obligaciones positivas del Estado con respecto a los ajustes razonables que deben realizarse, particularmente en el campo de la educación. Conforme a la CDPD dichos ajustes son definidos como “las modificaciones y ajustes necesarios y apropiados que no imponen una carga desproporcionada o excesiva, de acuerdo con las necesidades en una situación dada”, que las personas con discapacidad tienen derecho a esperar, con el fin de garantizar “el disfrute o el ejercicio, sobre la base de la igualdad con los demás, de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales” (Artículo 2 de la CDPD).
El Tribunal rechaza los argumentos esgrimidos por la Administración, de que en la actualidad los edificios públicos universitarios cumplían con la normativa en materia de accesibilidad de las personas con discapacidad, ya que los acondicionamientos llevados finalmente a cabo en 2010 no sirvieron para dar satisfacción a una situación planteada con anterioridad. Así pues, lo que corresponde al Tribunal es valorar si la actuación de las autoridades administrativas y de las instancias judiciales fue diligente en relación con el recurrente.
El Tribunal reconoce que, en lo que respecta a proporcionar a las personas con discapacidad un acceso adecuado a las instituciones educativas, las autoridades nacionales disfrutan de un margen y están en la mejor posición para evaluar este margen de acuerdo con los fondos disponibles, sin embargo, no puede aceptarse que la cuestión de las condiciones de accesibilidad de los locales de la Facultad al solicitante pueda permanecer suspendida hasta que se hayan obtenido todos los fondos necesarios para completar todos los proyectos de adaptación impuestos por la ley. Recuerda al respecto, como ya hiciera en la sentencia Marckx c. Bélgica de 13 de junio de 1979, que, cuando el cumplimiento de un compromiso en virtud de la Convención exige medidas positivas por parte del Estado, éste no puede limitarse a permanecer pasivo.
La función de definir en qué consisten esos “ajustes razonables”, no corresponde al TEDH, ya que en el ámbito de la educación caben diversas alternativas, materiales e inmateriales, a fin de satisfacer las necesidades educativas de las personas en una situación de desventaja, estando las autoridades nacionales mucho mejor situadas para hacerlo. Si bien es cierto que estas últimas deben poner especial atención a la hora de elegir las medidas más adecuadas en esta área, dado el impacto de estas elecciones en las personas con discapacidades, cuya vulnerabilidad particular no puede ser ignorada.
En el caso concreto analizado, y a diferencia del asunto Çam contra Turquía, en principio la Facultad no se opuso frontalmente a la petición del solicitante, pero se limitó a ofrecer la ayuda de una tercera persona. Sin embargo, el Tribunal estima que la propuesta de la Universidad de ofrecer un ayudante al Sr. Şahin se hizo sin antes realizar una evaluación real de sus necesidades y, sobre todo, sin tener en cuenta que lesionaba su dignidad al afectar su privacidad y autonomía (art. 8 CEDH), ignorando la necesidad de vivir, en la medida de lo posible, de forma independiente y en pleno desarrollo del sentimiento de dignidad y estima (que están en el corazón de la CDPD y las recomendaciones del Consejo de Europa, y la dignidad y la autonomía personal también juegan un papel importante en la jurisprudencia de la Tribunal, en particular el Artículo 8, con el cual el artículo 2 del Protocolo n. ° 1 tiene afinidades).
El mismo reproche recibe la actuación de los tribunales nacionales que se considera muy indulgente, ya que se habrían limitado a reconocer vagamente que las autoridades estaban obligadas a hacer cumplir las pautas técnicas adoptadas para las personas con discapacidad, pero dispensaron a la Universidad de este deber, simplemente porque el edificio se había erigido en 1988, antes de la entrada en vigor de estas directivas. El tribunal nacional consideró suficiente la medida de designar a una persona de apoyo, pero sin probar cómo dicha solución podría ser adecuada. Al hacerlo, el tribunal también omitió identificar las necesidades reales del solicitante y las posibles soluciones que le permitieran reanudar sus estudios en condiciones, en la medida de lo posible, equivalentes a las otorgadas a estudiantes válidos, sin que esto constituyera una carga desproporcionada o indebida para la Administración. No se realizó, en definitiva, una ponderación equilibrada entre los intereses concurrentes del interesado, por un lado, y los de la sociedad en general, por otro.
El voto particular: ¿deber de “accesibilidad” o deber de introducir “ajustes razonables”?
La sentencia tiene un interesante voto particular del juez Lemmens, quien se aparta de la opinión mayoritaria por considerar que la cuestión debería haberse abordado en primer lugar desde el punto de vista del derecho a la educación y, en concreto, del derecho al acceso a la educación. Entra a analizar una cuestión muy interesante, que había obviado la mayoría del Tribunal: la distinción entre “accesibilidad” y los “ajustes razonables”. Considera que lo que el demandante reclamaba no eran tanto “ajustes razonables”, sino que el edificio de la Facultad incorporase medidas de accesibilidad. De ello se desprende, en su opinión, que la principal petición del demandante debería haberse considerado, en primer lugar, en virtud del artículo 2 del Protocolo n. ° 1, y no a la luz del artículo 14 del Convenio. Tomando como base la CDPD y la Observación general nº 2 (2014) del Comité sobre los derechos de las personas con discapacidad, recuerda las diferencias entre ambos términos: la accesibilidad beneficia a todas las personas con discapacidades, mientras que los ajustes razonables conciernen a un individuo en particular en una situación particular. El Estado debe cumplir, en primer lugar, con su obligación general de garantizar el acceso; además, aún puede estar obligado a hacer ajustes razonables en un caso individual. Recuerda que, en el primer caso, la falta de presupuesto no es excusa para no implementar medidas de accesibilidad universal. Sin embargo, los “ajustes razonables” sólo son exigibles si no se impone una carga desproporcionada y su no concesión no justificada supone una discriminación. Aun así, el voto disidente considera que también respecto de las medidas de accesibilidad, la Convención no puede interpretarse como la imposición de una obligación “incondicional” para garantizar la accesibilidad, sin tener en cuenta el equilibrio entre los derechos individuales y los intereses públicos que caracteriza a esta totalidad acuerdo.
En el caso concreto analizado, la petición inicial del Sr. Sahín se habría referido a las modificaciones arquitectónicas que harían que el edificio en cuestión fuera accesible a todos los estudiantes con discapacidades locomotor, y no sólo a necesidad de acomodaciones en atención de su situación específica. El juez responsabiliza al demandante de la imposibilidad de continuar con sus estudios, ya que, como el mismo Rectorado había afirmado, actuó de mala fe, pues tras la primera contestación del rectorado, acudió directamente a los tribunales en cuya sede, y no antes, explicó los motivos que le llevaban a rechazar el apoyo personal. Esta actuación del Sr. Sahín le lleva a rechazar la vulneración de su derecho a la educación.
Valoración crítica
Como puede observarse, la sentencia tiene un gran interés, ya que analiza la idoneidad de aquellas medidas propuestas por las autoridades, que pueden considerarse “ajustes razonables”, exigiendo la realización de una evaluación individualizada de las necesidades de la persona afectada y haciendo especial hincapié en su derecho a la dignidad y en los principios de autonomía y seguridad.
La sentencia analizada resulta especialmente oportuna, ya que recae en unas fechas muy próximas a la STC de 22 de enero de 2018, que ha declarado contrarias al derecho a la igualdad las actuaciones de las Administraciones que no adoptan las medidas necesarias para evitar la discriminación por discapacidad. Es la tercera de las sentencias del TC que se refiere a la necesidad de adoptar “ajustes razonables” con base en la CDPD (las dos anteriores fueron la STC 10/2014, acerca del derecho a una educación inclusiva para personas con discapacidad, que no dé lugar a su sujeción a un régimen de educación especial excepto cuando la adopción de “ajustes razonables” en el régimen ordinario no resultare suficiente [FFJJ 4 y 6]; y la STC 77/2014, sobre la salvaguarda del derecho de defensa del presunto discapacitado psíquico durante la instrucción penal, debiendo agotar al efecto el juez las diligencias necesarias [ajuste del procedimiento ex art. 13.1 de la Convención ONU] para poder determinar, previo reconocimiento médico, su nivel de comprensión del procedimiento abierto en su contra y las consecuencias que le puede deparar el ponerse al margen de él y ser juzgado en ausencia, al cumplirse los requisitos legales para ello). La fundamentación jurídica de la STC de 2018 recoge la jurisprudencia del TEDH relativa a la discriminación por razón de discapacidad y la falta de adopción de medidas positivas por los poderes públicos. Por motivos puramente temporales no pudo incorporar la sentencia objeto de este análisis.
Juan Manuel Herreros López
Prof. de Derecho Constitucional de la UDIMA Universidad a Distancia de Madrid