L’examen de les polítiques socials de la Generalitat en els darrers deu anys indica que essencialment depenen de tres variables: els efectes de la crisi financera iniciada la passada dècada; l’abast i els límits de les funcions del Parlament i dels òrgans jurisdiccionals per garantir l’exercici efectiu dels drets socials, i els problemes estructurals del sistema de distribució de competències establert per la Constitució i l’Estatut. Així, la garantia efectiva enfront dels efectes de la crisi ha estat condicionada per les limitacions financeres i, especialment, pel procés centralitzador d’absorció de competències executives per part de l’Estat, sobretot en serveis socials, formació professional o educació.

Els efectes derivats de la crisi econòmica que ha afectat amb especial intensitat Catalunya i el conjunt d’Espanya han tingut un impacte molt notable en les polítiques socials el marc competencial de les quals correspon a la Generalitat de Catalunya. Aquest impacte ha incidit sobre els drets de l’àmbit social reconeguts tant per la Constitució (CE) com per l’Estatut (EAC). No solament sobre els drets que tenen la condició de fonamentals, com el dret a l’educació (art. 27 CE, art. 21 EAC) o el dret a la negociació col·lectiva (art.37 CE), sinó també sobre els anomenats principis rectors de la vida social i econòmica (cap. III, títol I CE i cap. V, títol I EAC).

No hi ha dubte que la crisi econòmica i financera mundial, que s’ha projectat amb especial intensitat als estats de la zona euro, va provocar tot un seguit de respostes polítiques amb importants conseqüències constitucionals i legals, que han afectat la garantia efectiva dels drets socials, culturals i econòmics. Per tal de garantir aquests drets, l’activitat de prestació de les administracions públiques s’ha manifestat de manera més intensa. Les reformes constitucionals o legals dutes a terme, entre d’altres a Alemanya, Espanya, França o Itàlia, a fi d’incorporar a la norma suprema o a la llei el principi d’estabilitat en les finances públiques, coneguda com la “regla d’or” en matèria pressupostària (art. 135 CE), van posar de manifest l’abast que la crisi tenia i continua tenint sobre les bases de l’estat de dret. En especial, pel que fa a la divisió de poders, sobretot a través de l’ús abusiu de la legislació d’urgència en demèrit del Parlament, i la garantia dels drets com a pilars bàsics de l’estat social.

En el desenvolupament legislatiu de la regla d’estabilitat pressupostària i en el marc de les seves competències, la Generalitat de Catalunya i el seu Govern han estat especialment diligents en dur-la a terme amb una llei pròpia, la Llei del Parlament de Catalunya 6/2012, de 17 de maig, d’estabilitat pressupostària, amb efectes molt limitatius sobre els drets socials reconeguts a la Constitució i l’Estatut.

El segon factor a tenir en compte és el relatiu a la posició dels òrgans legislatius, Corts Generals i Parlament d’una banda, i dels òrgans jurisdiccionals, la Jurisdicció ordinària i el Tribunal Constitucional d’una altra, per assegurar l’exercici efectiu dels drets de l’àmbit econòmic i social. Uns drets que per la seva pròpia naturalesa demanen un nivell d’activitat de prestació dels poders públics més actiu per aconseguir un major grau d’igualtat material entre la ciutadania. La garantia dels drets socials sempre es troba entre les diverses opcions que, en virtut del pluralisme polític, pot prendre el legislador democràtic, i que, en el marc de les seves respectives i limitades atribucions, poden oferir el jutge ordinari i el jutge constitucional. Aquesta cruïlla sempre és controvertida i els legisladors i jutges han de resoldre en cada cas on es troba. Per exemple, el nucli indisponible dels drets socials i la previsió del mínim vital que es derivi del text constitucional o, especialment en situacions de crisi econòmica, fins a quin punt i en quins casos la Constitució pot garantir la irreversibilitat dels drets socials.

Però a més de les conseqüències derivades de la crisi sobre l’autonomia política i dels límits que es dedueixen de la naturalesa jurídica dels drets socials, cal afegir, de forma més específica, que l’autogovern de les comunitats autònomes en general i de la Generalitat de Catalunya en particular s’ha vist mediatitzat per un sistema de distribució de competències que, després dels quasi quaranta anys transcorreguts de vigència del text constitucional, es pot afirmar que presenta dèficits jurídics d’ordre estructural. Una dèficits que, a banda d’altres qüestions conjunturals o cícliques en el terreny econòmic, per si mateixos han limitat i limiten la capacitat de decisió de les institucions autonòmiques per a dur a terme polítiques públiques pròpies en la matèria.

Aquests problemes d’ordre estructural han estat objecte d’un ampli debat en el si de la comunitat acadèmica i, sobretot, han definit el sentit jurídic del bon nombre de contenciosos constitucionals que la Generalitat va interposar davant el Tribunal Constitucional ja des dels primers anys de l’autogovern: la concepció expansiva de la legislació bàsica de l’Estat (ex art. 149.1 CE); l’ús abusiu dels anomenats títols horitzontals de la seva competència exclusiva (ex art. 149.1.1a i 13a); l’aprofitament de la capacitat de despesa de l’Estat per absorbir competències executives de les comunitats autònomes i de la Generalitat en particular (en serveis socials, formació laboral, beques per a l’educació, etc.), o l’incompliment sovintejat de la regla de l’autonomia institucional en els estats de naturalesa composta establerta per la jurisprudència del Tribunal de Luxemburg, que prescriu que l’execució del Dret de la Unió Europea en el si del Estats membres ha de ser respectuosa amb el sistema constitucional intern de distribució de competències. La conseqüència de tot plegat ha estat una notòria limitació de la capacitat normativa i executiva de l’autogovern.

Marc Carrillo
Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra

Consulteu l’article acadèmic del mateix autor publicat al número 56 de la Revista Catalana de Dret Públic amb el títol homònim La crisi i els drets socials en les polítiques públiques de la Generalitat.