El presente escrito tiene como objetivo analizar sucintamente los principales defectos que plantea la expropiación temporal de viviendas, precisar las modificaciones que se producen en el procedimiento expropiatorio de urgencia cuando se tiene que aplicar en este ámbito, y proponer unas alternativas de lege ferenda al respecto. La versión completa de estas reflexiones puede encontrarse en el artículo titulado “Expropiación temporal de viviendas: alteraciones en el denominado procedimiento de urgencia y propuestas de enmienda”, publicado en el número 56 de la Revista Catalana de Dret Públic.
Los primeros problemas son de carácter competencial, pues esta legislación afecta a la competencia estatal en materia de expropiación forzosa, prevista en el art. 149.1.18ª CE (Constitución Española), y al contenido esencial del derecho de propiedad, dispuesto en el art. 33 CE, que goza de reserva de ley estatal según el art. 53 CE. Asimismo, el objeto de la expropiación plantea dificultades para la constitución del arrendamiento posterior, puesto que en la mayoría de autonomías recae sobre el uso, de carácter indisponible de conformidad con el art. 525 CC (Código Civil), mientras que en Cataluña, la Comunidad Valenciana y Extremadura se refiere al usufructo, que es disponible y permite obtener frutos sin ninguna restricción. Para que esta aparente imposibilidad jurídica de arrendar una vivienda sobre la que la Administración solamente ha expropiado el derecho de uso no convierta el arrendamiento en una imposibilidad material, podemos concluir que aunque el uso y el usufructo no son derechos asimilables ni equivalentes, ambos deben permitir ceder la vivienda de manera forzosa para cumplir con el fin de la expropiación. Por otra parte, la determinación del sujeto expropiado plantea inconvenientes de encaje constitucional, ya que en prácticamente todas las normas se determina que el sujeto pasivo sea una persona jurídica, en concreto las entidades financieras, sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos, excluyendo a las personas físicas, pese a encajar en el supuesto de hecho habilitador de las normas.
Además de los problemas acerca del derecho expropiado y del sujeto expropiado, la utilización del mecanismo expropiatorio no respeta el principio de proporcionalidad ni el de idoneidad del art. 103 CE, porque, como veremos, se puede arrendar forzosamente una vivienda sin expropiarla, y por ello infringe los principios de eficiencia y economía del art. 31.2 y 33.3 CE. Otro inconveniente que plantea la expropiación temporal del uso de viviendas es que por la naturaleza del instrumento queda limitado en los municipios, que carecen de la capacidad de declarar la causa expropiandi porque no son titulares de la potestad legislativa. Finalmente, la expropiación se demora en el tiempo por las garantías que tiene el procedimiento, puesto que está configurado como una transferencia coactiva expropiatoria; la principal consecuencia es que supone un mecanismo poco ágil en este ámbito porque puede demorarse en el tiempo y no atender la necesidad urgente de vivienda del beneficiario, de manera que esta medida resulta más efectista que efectiva. Además, la Administración dispone de otros medios que no implican la expropiación para hacer cumplir las obligaciones, sin incumplir los deberes constitucionales de eficiencia y economía en el gasto público ni el de proporcionalidad. Tampoco precisa los elementos reglados mediante los cuales la Administración podrá discrecionalmente decidir el tiempo de la expropiación, lo que podría derivar en que el plazo acordado obedeciera a otras necesidades, como el resarcimiento del coste de las obras de conservación ejecutadas en la vivienda, en lugar de atender la necesidad habitacional del beneficiario.
Entrando en los defectos configurativos inherentes a la legislación que lo dispone, uno de los principales inconvenientes que se contiene en esta normativa autonómica es la alteración de las reglas del justiprecio, porque se prevé una “contribución” del beneficiario que en realidad traslada la mayor parte de su coste a la Administración expropiante. Esta es una de las principales manifestaciones por las que se demuestra poco eficiente este instrumento, debido a que el supuesto de hecho parte de la falta de capacidad económica del beneficiario y vincula la eficacia de esta medida a la disponibilidad presupuestaria de la Administración expropiante. La exención parcial del pago del justiprecio requiere, como mínimo, de mayor justificación, puesto que contraviene abiertamente el art. 5.2 apartado 5 REF, que establece que el beneficiario debe pagar el justiprecio de la expropiación. Cuando las normas disponen que el beneficiario contribuya en una parte al pago del justiprecio, lo prevén para garantizar el cumplimiento de la obligación del pago del justiprecio que tiene el beneficiario en cualquier expropiación. Este elemento nos permite afirmar que, si por razón del instrumento utilizado para constituir un arrendamiento se tiene que alterar su configuración ordinaria, significa que no es apropiado para las situaciones que pretende mitigar, tales como la carencia habitacional ante el lanzamiento. Además, estas normas no precisan los criterios objetivos para calcular la contribución del beneficiario, ya que fijan solamente el máximo, que oscila entre el 25 % y el 30 % de los ingresos de la unidad familiar, pero sin establecer un mínimo o unos baremos para el cálculo. Tampoco prevén la contingencia del impago de la contribución al justiprecio del beneficiario, aunque en este caso quien satisfará el justiprecio será la Administración expropiante. A pesar de esta elusión normativa, todas las normas establecen que se controlará el pago de las cantidades a las que esté obligado el beneficiario. De esta previsión se desprende que el incumplimiento del pago puede conllevar la pérdida de la condición de beneficiario, originando a su vez el derecho de reversión por parte del sujeto expropiado. Para evitar este supuesto, que si la medida se aplicase ostensiblemente cabe suponer que sería frecuente, estas normas deberían haber previsto supuestos de exención cuando el beneficiario tenga insuficiencia económica o falta de ingresos para afrontar el pago del justiprecio.
Otro defecto surge en materia de los supuestos de reversión de la expropiación, porque se tendrían que adaptar en este ámbito. Respecto de la falta de ejecución de la finalidad de la expropiación, en particular los supuestos de no ejecución, deben reconducirse a la falta de realización de las obras de conservación o el arrendamiento por parte de la Administración expropiante. En el caso de exceso de expropiación, en nuestro ámbito solamente será posible en relación con los anexos de la vivienda —por ejemplo los trasteros o las plazas de aparcamiento— pero no sobre estancias de la propia vivienda, debido a su unidad material, aunque no se estén utilizando. Para que se pueda considerar que existe algún elemento sobrante, el art. 54.3 LEF (Ley de Expropiación Forzosa) exige que no hayan transcurrido veinte años desde la toma de posesión, un elemento que en la práctica no se producirá en la legislación de expropiación temporal del uso de viviendas. Finalmente, respecto de la desafectación originaria o sobrevenida, que en nuestro caso se refiere al uso habitacional de la vivienda, la legislación de expropiación temporal del uso de viviendas matiza esta consideración, ya que se atenúa la intensidad del gravamen de afectación, porque existe un deber de carácter genérico de destinar la vivienda al uso habitacional y no un gravamen sujeto a sanción.
Con la finalidad de aportar luz al fracaso expropiatorio en materia de viviendas vacías, se han propuesto en el artículo dos alternativas de lege ferenda a las que nos remitimos para una mayor extensión: el arrendamiento forzoso por fases mediante la ejecución subsidiaria y la posibilidad de prever un procedimiento especial en el ámbito de la LEF para dotar la expropiación de una mayor agilidad. Brevemente, nos referiremos a la primera propuesta, que consiste en que la Administración ordena el arrendamiento de una vivienda vacía, en determinadas circunstancias, que si el particular no atiende se ejecuta forzosamente mediante la ejecución subsidiaria. Esta propuesta plantea varios beneficios en contraste con la expropiación. Por una parte, no comporta ninguna privación de derechos y, en consecuencia, respeta el principio de proporcionalidad. No existe un coste indemnizatorio, aunque implica que el sujeto sobre el que recae la ejecución subsidiaria tendrá que asumir el coste de la ejecución. Los municipios no tienen vetada la posibilidad de arrendar forzosamente, y por tanto no dependen del dictado de una causa expropiandi por parte de otra Administración. Al no intervenir la Administración como parte en el contrato, no participa de la fase de ejecución, de modo que puede desprenderse del arrendamiento evitando la litigiosidad que se derive de su ejecución. Este arrendamiento constituido por fases conlleva una mayor agilidad que el procedimiento expropiatorio, que no está configurado específicamente para la expropiación temporal del uso de viviendas, sus fases no son homogéneas y se demora innecesariamente en el tiempo.
Como reflexión final y para concluir, la mejora del acceso a la vivienda es un reto que el legislador debe abordar. Para atenderlo, sería conveniente aprender las lecciones que la legislación de acceso a la vivienda nos ha proporcionado, así como plantear mecanismos que no dependan de situaciones coyunturales relativas a la falta o sobreoferta de viviendas o a la capacidad económica de los ciudadanos, para que pueda articularse un verdadero sistema de acceso a la vivienda.
Cristina Argelich Comelles
Profesora de derecho civil. Universidad de Cádiz