La crisi econòmica iniciada el 2008, i que es va allargar fins a temps recents, va perjudicar greument les finances de la Generalitat, i les deficiències del sistema de finançament i les polítiques de consolidació fiscal de l’Estat, que van centrifugar el dèficit cap a les comunitats autònomes (CA), van empitjorar la situació.

L’esclat de la bombolla immobiliària és el que va ocasionar la crisi econòmica a Espanya, i es va deixar notar principalment a partir del 2008. El nostre model econòmic basat en la construcció i no en sectors competitius, la política de diner fàcil i la falta de reformes estructurals són les causes que van influir en l’extensió ràpida de la crisi. Aquesta es pot dividir en dos períodes: el primer, 2007-2009, en què es va abordar la crisi amb polítiques expansives de despesa, però que encara la van agreujar més perquè no era el tipus de despesa que reactivava l’economia; el segon, 2010-2013, en què es van començar a adoptar les polítiques de consolidació fiscal imposades per la UE. D’aquest període cal destacar la reforma de l’article 135 de la CE, on es va consagrar el principi d’estabilitat pressupostària, i el seu posterior desenvolupament en la Llei orgànica d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera (LOEPSF).

Entre 2008 i 2009 el PIB de Catalunya va caure a una taxa negativa del 3,34 %, i va assolir el seu valor nominal mínim el 2013, amb un valor de 193.126 milions d’euros, mentre que el 2008 era de 209.005 milions. A partir de 2014 va tornar a tenir taxes de creixement positives, i el 2016 va arribar a 212.804 milions d’euros.

L’evolució dels ingressos no financers de la Generalitat en el període 2007-2014 va venir condicionada pels recursos addicionals del nou model de finançament que es va aprovar el 2009, per la crisi econòmica i per les mesures de consolidació fiscal. La crisi es va començar a notar significativament a partir del 2010, ja que el 2009 el seu impacte va quedar compensat per l’aplicació del model de finançament autonòmic aprovat aquell mateix any. Si el 2007 els ingressos financers de la Generalitat representaven 21.778 milions d’euros, el 2014 havien disminuït fins a 19.400 milions, malgrat les polítiques de consolidació fiscal aplicades per a incrementar-los.

Els ingressos no financers de la Generalitat es poden desglossar en tres components: els provinents del model de finançament, els ingressos propis i les transferències. Els recursos del sistema de finançament aporten al voltant del 90 % dels ingressos de la Generalitat. Per la crisi, aquests recursos no van començar a decaure significativament, malgrat la davallada dels ingressos impositius, fins al 2010, ja que el 2008 i 2009 hi va haver l’efecte d’una estimació errònia a l’alça de les bestretes per part del Ministeri d’Hisenda i l’increment addicional de recursos que va portar el nou model de finançament.

Els ingressos propis (impostos propis, taxes, ingressos patrimonials i alienació d’inversions reals) fins al 2011 no van sobrepassar el 3 % dels ingressos no financers. A partir d’aquest any, el seu pes es va incrementar (fins al 5-6 %) perquè les polítiques de consolidació fiscal van conduir a un increment dels ingressos patrimonials i de l’alienació d’inversions reals. També es va crear l’impost sobre estades en establiments turístics.

La tercera pota dels ingressos no financers de la Generalitat són les transferències de recursos fora del model de finançament autonòmic. Durant el període analitzat, van disminuir el seu pes relatiu per les polítiques de contenció de la despesa de l’Estat, que van afectar programes educatius i beques, dependència, habitatge i infraestructures. Així doncs, entre 2007 i 2014, les transferències van passar de representar el 6,42 % dels ingressos financers al 4,74 %.

La crisi va reduir notablement els ingressos impositius de la Generalitat, que van passar de 16.141 a 12.151 milions d’euros entre 2007 i 2010. A partir d’aquest últim any, es van tornar a recuperar fins a arribar a 17.493 milions el 2015. Les polítiques de consolidació fiscal aplicades pel govern català per augmentar els ingressos impositius es van veure condicionades per la seva limitada capacitat normativa. Amb tot, cal destacar que durant el període analitzat el govern català va incrementar el tipus marginal de l’IRPF i el de l’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats en diverses ocasions. I aquest, en estar relacionat amb el sector immobiliari, no s’ha recuperat als nivells de recaptació previs a la crisi. La Generalitat també va crear nous impostos, però molts han acabat suspesos pel TC. Tampoc ajuda a la suficiència impositiva el fet que els impostos amb més volum de recaptació són gestionats per l’AEAT i, per tant, es gaudeix del seu rendiment a través del sistema de bestretes, que té molts defectes, ja que si tenen lloc increments de recaptació impositiva, la Generalitat no se’n beneficia fins al cap de dos anys, quan es fa la liquidació definitiva dels impostos.

La primera etapa de la crisi econòmica, com ja s’ha dit, va comportar polítiques expansives de la despesa. Així, entre 2007 i 2009 la despesa de la Generalitat va créixer en passar de 28.453 a 35.145 milions d’euros. També en aquest període hi va haver l’efecte del nou model de finançament del 2009, que va comportar un crèdit extraordinari. És a partir de 2010 que la despesa va disminuir, ja que es van començar a aplicar polítiques restrictives de consolidació fiscal. La davallada d’ingressos impositius, l’increment dels dèficits públics i la llei d’estabilitat pressupostària van obligar a aplicar aquestes polítiques. La despesa en béns públics de caràcter preferent (sanitat, educació, cultura) va passar de 19.106 milions d’euros el 2009 a 13.636 milions el 2013. A partir d’aquest any, es va tornar a recuperar.

L’evolució descrita dels ingressos no financers i de les despeses explica el dèficit públic observat durant el període 2007-2016. El dèficit de la Generalitat més alt del període es va obtenir el 2010, que va assolir la xifra del 4,48 % del PIB. A partir d’aquest any, les polítiques de consolidació fiscal el van reduir, fins a arribar el 2016 al 0,93 %. Durant tot el període, el dèficit de la Generalitat va estar per sobre del de la mitjana de les CA i cap any es va complir l’objectiu de dèficit. També s’ha de tenir en compte la centrifugació de dèficit de l’Estat espanyol cap a les CA, que tenien uns objectius de dèficit molt baixos difícils de complir pel volum i naturalesa de les seves competències. Part de les retallades en la despesa poden explicar-se per aquest fet.

La conseqüència de la generació del dèficit va ser l’augment de l’endeutament per part de la Generalitat, que va passar del 7,8 % del PIB el 2007 al 35,3 % el 2016. D’altra banda, el setembre del 2017 el 69 % del deute de la Generalitat corresponia al finançament obtingut via Fons de Liquiditat Autonòmica (FLA). Són moltes les causes que determinen l’endeutament de la Generalitat, però a part de la crisi econòmica hi ha estudis que demostren que les CA menys endeutades són les més beneficiades pel sistema de finançament autonòmic i pels fons de desenvolupament regional.

D’aquesta manera, concloem que la crisi econòmica va perjudicar greument les finances de la Generalitat i que les deficiències del sistema de finançament i les polítiques de l’Estat de consolidació fiscal van empitjorar la situació, en centrifugar el dèficit cap a les CA.

Núria Bosch Roca
Catedràtica d’economia pública de la Universitat de Barcelona

 

Consulteu l’article acadèmic de la mateixa autora publicat al número 56 de la Revista Catalana de Dret Públic amb el títol Incidència de la crisi econòmica sobre les finances de la Generalitat