L’existència de nombrosos subjectes legitimats per presentar recursos d’inconstitucionalitat contra lleis estatals (els governs i els parlaments de les disset comunitats autònomes, 50 diputats o senadors i el Defensor del Poble) provoca, sovint, que una mateixa norma estatal sigui objecte de diverses accions d’inconstitucionalitat.

Aquesta eventual pluralitat de processos constitucionals que afectin una mateixa disposició estatal pot ser modulada a través de l’aplicació de l’article 83 de la Llei orgànica del Tribunal Constitucional, que estableix que el Tribunal, a instància de part o d’ofici, en qualsevol moment, i amb audiència prèvia dels compareixents en el procés constitucional, podrà disposar l’acumulació d’aquells processos amb objectes connexos que justifiquin la unitat de tramitació i decisió.

Malgrat que a la dècada dels anys 80 el Tribunal va fer un ús freqüent d’aquesta facultat i va decidir l’acumulació de nombrosos processos constitucionals, posteriorment va anar deixant de banda aquest escenari d’unificació de processos constitucionals i, amb comptades excepcions, no ha optat per la tècnica de l’acumulació.

L’existència d’una diversitat de processos constitucionals sobre una mateixa llei estatal s’ha accentuat els darrers anys, en el període en què les institucions estatals han adoptat polítiques d’austeritat i de recentralització competencial com a instruments que, al seu entendre, era necessari emprar per combatre la situació de crisi econòmica i complir amb els principis d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera. Davant de la diversitat d’impugnacions formulades contra les lleis estatals, el Tribunal no ha dut a terme cap actuació per a acumular els recursos presentats, la qual cosa ha conduït a l’aprovació de nombroses sentències sobre una mateixa disposició estatal.

Com a exemples significatius, es poden citar tres normes:

• el Reial decret llei 14/2012, de 20 d’abril, de mesures urgents de racionalització de la despesa pública en l’àmbit educatiu, sobre el qual el Tribunal s’ha pronunciat 6 cops (SSTC 26/2016, de 18 de febrer; 54/2016, de 17 de març; 66/2016, de 14 d’abril; 67/2016, de 14 d’abril; 68/2016, de 14 d’abril; i 84/2016, de 28 d’abril);
• la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local (LRSAL), que ha estat objecte de 10 sentències (SSTC 41/2016, de 3 de març; 111/2016, de 9 de juny; 168/2016, de 6 d’octubre; 180/2016, de 20 d’octubre; 44/2017, de 27 d’abril; 45/2017, de 27 d’abril; 54/2017, d’11 de maig; 93/2017, de 6 de juliol; 101/2017, de 20 de juliol; i 107/2017, de 21 de setembre);
• la Llei orgànica 8/2013, de 9 de desembre, per a la millora de la qualitat educativa, sobre la qual han recaigut 7 sentències (SSTC 14/2018, de 20 de febrer; 31/2018, de 10 d’abril; 49/2018, de 10 de maig; 53/2018, de 24 de maig; 66/2018, de 21 de juny; 67/2018, de 21 de juny; i 68/2018, de 21 de juny).

Aquesta pluralitat de sentències dictades pel Tribunal sobre una mateixa llei estatal acaba constituint un conjunt de resolucions de contingut notablement complex en què el Tribunal —a banda d’analitzar la constitucionalitat d’algun nou precepte o de respondre a un motiu impugnatori no formulat en altres recursos— es veu obligat a recordar constantment la doctrina de les sentències anteriors, tot afegint-hi, però, algunes precisions noves que segurament s’originen en funció de la designació de nous ponents i dels lletrats que hi estan adscrits. De fet, és prou significatiu que les 10 sentències dictades sobre la LRSAL tenen 10 magistrats diferents com a ponents.

Aquesta dispersió de sentències, dictades de forma progressiva sobre una mateixa disposició estatal, condueix a una configuració fragmentada de la doctrina constitucional que ni afavoreix la tasca dels operadors jurídics ni contribueix a dotar de seguretat ni de certesa jurídica un sistema de distribució competencial que per si mateix ja es mou en un alt grau d’ambigüitat, tant pel caràcter obert del títol VIII de la Constitució espanyola, com per la funció menysvalorada que la doctrina constitucional ha atribuït als estatuts d’autonomia a l’hora d’integrar la norma constitucional des de la perspectiva de l’organització territorial.

Com hem apuntat en l’article “Tribunal Constitucional i crisi de l’Estat de les autonomies: la doctrina constitucional durant l’any 2017”, un exemple de la complexitat que genera als operadors jurídics la no acumulació dels recursos presentats el constitueix l’anàlisi de la constitucionalitat de la disposició addicional novena, punt 1, LRSAL. Si un operador jurídic necessités conèixer la doctrina del Tribunal sobre aquesta disposició addicional —que estableix una obligació d’adaptació dels convenis, acords i instruments de cooperació que comporten finançament destinat a sufragar l’exercici de les competències locals delegades o diferents de les enumerades en els articles 25 i 27 de la Llei de bases de règim local—, haurà de tenir en compte la doctrina de diferents sentències que contenen comentaris i assercions diferents. D’una banda, la STC 41/2016, de 3 de març, apunta que, tot i que la disposició “pateix d’imprecisió”, està destinada a assegurar que les comunitats autònomes i l’Estat compleixin el principi de suficiència financera dels ens locals, per la qual cosa si no s’enquadra en l’article 149.1.14 CE, resulta emparada per l’article 149.1.18 CE; la STC 54/2017, d’11 de maig, posa èmfasi en la potenciació de l’autonomia municipal, la dinamització de la suficiència financera dels ens locals i la inexistència de prohibició d’atribució de competències pròpies o delegades; la STC 93/2017, de 6 de juliol, destaca que la disposició no té caràcter retroactiu i que no impedeix que els usuaris que es considerin perjudicats exerceixin accions per exigir la prestació dels serveis afectats o reclamar indemnitzacions pels danys que la seva supressió hauria pogut ocasionar; finalment, la STC 101/2017, de 20 de juliol, apunta que la disposició constitueix una previsió bàsica que no ha de tenir caràcter de llei orgànica, tot i que respongui als principis de sostenibilitat financera i estabilitat pressupostària.

En qualsevol cas, el fet que el Tribunal opti per aquesta resolució diferenciada dels recursos presentats no sembla que pugui venir exigida per un sistema de descentralització del poder polític, que, si per alguna cosa es caracteritza, és per una notabilíssima homogeneïtat competencial de les comunitats autònomes i per l’existència d’una justícia constitucional, la qual, per donar resposta a les controvèrsies plantejades, utilitza com a tècnica de resolució dels conflictes la confrontació de les disposicions estatals impugnades amb la densa i prolixa doctrina constitucional, deixant en un segon terme la regulació dels estatuts d’autonomia, que acaben jugant un paper secundari. Malgrat això, el Tribunal no opta per l’acumulació de recursos, la qual cosa suposa que, fins i tot les impugnacions formulades pels òrgans legislatius i executius d’una mateixa comunitat autònoma, són resolts de forma diferenciada, com és el cas de la resolució dels recursos interposats pel Parlament i pel Govern de Catalunya contra la LSRAL, que són objecte de dues sentències (SSTC 54/2017, d’11 de maig, i 93/2017, de 6 de juliol, respectivament).

Sembla, doncs, que aquest modus procedendi fragmentat de resolució dels processos constitucionals —que és determinant del nombre anual de sentències dictades pel Tribunal— està, a hores d’ara, plenament consolidat. Només una reflexió per part del Tribunal —motu proprio o induïda per les parts processals— sobre la conveniència de canviar de model podria conduir a una unificació dels processos constitucionals, que semblaria la tècnica més adequada per fer possible l’existència d’una doctrina constitucional més clara i entenedora i, alhora, facilitar la tasca dels aplicadors del dret.

Gerard Martín i Alonso

Cap de l’Àrea d’Assessorament sobre l’Organització Territorial del Poder de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern i professor associat de dret constitucional a la Universitat de Barcelona