Llei de la jurisdicció contenciosa administrativa de 1998: situació actual i perspectives de futur – Xavier Urios

20 anys de l’entrada en vigor de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, de la jurisdicció contenciosa administrativa.

Les normes jurídiques es troben evidentment lligades a la data de la seva publicació, raó per la qual l’any d’aprovació d’una norma queda integrada en el nostre coneixement i, fins i tot, reiteradament incorporem l’any de la norma a la referència que fem d’aquesta.

Això ens permet adonar-nos de manera immediata de l’aniversari d’una determinada norma i, al mateix temps, fer una reflexió o avaluació del compliment per part d’aquesta dels objectius que l’han de caracteritzar.

En el cas de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (en endavant, LJCA), el fet que hagin passat 20 anys de la seva publicació i entrada en vigor és un moment idoni per fer-ne una breu anàlisi, tant des del punt de vista dels trets bàsics que l’han caracteritzat i la seva aplicació al llarg d’aquests anys, com dels reptes de futur que planteja.

El control de l’actuació de les administracions públiques per part dels tribunals de justícia. Dades estadístiques rellevants.

El sotmetiment de les administracions públiques a la Llei s’articula al voltant dels articles 9.1 i 103 de la Constitució i troba en l’article 106 de la mateixa norma el seu encaix, del qual deriva l’existència d’una jurisdicció especialitzada que controla la potestat reglamentària, la legalitat de l’actuació administrativa i la submissió d’aquesta als fins que la justifiquen.

Aquest control s’articula procedimentalment mitjançant la LJCA i, consegüentment, les administracions públiques i els empleats públics ens trobem sotmesos a les seves previsions que permeten, com a conseqüència de l’exercici del dret a la tutela judicial efectiva, que l’administrat pugui qüestionar una actuació administrativa que l’afecta en la seva esfera de drets i interessos legítims.

Per aquesta raó, les regles i criteris que es deriven de la LJCA són molt rellevants a l’hora d’avaluar la relació juridicoadministrativa; però no podem obviar, com a premissa prèvia, que l’ordre contenciós administratiu té un pes específic molt reduït, en comparació amb la resta d’ordres jurisdiccionals. Així es constata en les diferents memòries anuals que publica el Consell General del Poder Judicial. A tall d’exemple, partint de les dades de la memòria judicial 2018, corresponent a l’any 2017, dels 5.873.689 d’assumptes que varen ingressar els òrgans judicials espanyols, només el 3,3% correspon a l’ordre contenciós administratiu, amb un total de 195.908 assumptes; a diferència de l’ordre jurisdiccional civil (2.040.018 assumptes) o del penal (3.232.678 assumptes), i també és substancialment inferior a l’ordre jurisdiccional social (404.860 assumptes).

Partint de l’anàlisi de les memòries d’altres anys, veiem que darrerament el número d’assumptes nous que entren anualment en l’ordre contenciós administratiu es manté gairebé inalterat, amb certa tendència a la baixa. No obstant això, si consultem dades de les memòries judicials partint d’una seqüencia temporal que s’iniciaria l’any 1995, veiem que, als anys previs a la LJCA, la mitjana era d’uns 140.000 nous assumptes i que, a partir de l’entrada en vigor de la LJCA de 1998, es va anar produint un constant creixement de la conflictivitat, que girava al voltant dels 200.000 nous assumptes l’any 2003, que l’any 2007 arribava a 265.968, i que l’any 2009 va suposar l’entrada de 317.120 assumptes. A partir d’aquella data, la reducció ha estat molt continuada, fins als 191.088 assumptes de l’any 2013 i, des d’aquell any, es manté la mitjana abans indicada, gairebé inalterada.

Aquestes dades serveixen per emmarcar tres aspectes que destacarem de l’anàlisi de la LJCA: a) en primer lloc, l’ampliació dels àmbits de control de l’actuació de les administracions públiques que incorpora la LJCA, en línia amb una consciència col·lectiva superior del dret dels administrats a reaccionar davant de les actuacions administratives que considerin jurídicament incorrectes; b) en segon lloc, una nova configuració de la jurisdicció contenciosa administrativa que, d’altra banda, ha estat objecte de successives i contínues modificacions legislatives; c) finalment, els reptes de futur que, com a norma instrumental per garantir el correcte funcionament de les administracions públiques, afronta.

 

L’ampliació dels àmbits de control de l’actuació de les administracions públiques

Un dels trets bàsics que es va destacar de la LJCA, en el moment de la seva aprovació, va ser la voluntat del legislador de reduir al màxim les parcel·les de l’actuació administrativa que no fossin susceptibles de control per part dels tribunals de justícia. Novetats destacables en aquest punt van ser els recursos contra la via de fet i la inactivitat de l’Administració.

També el control dels actes polítics, quan continguin elements reglats o s’hi produeixi vulneració de drets fonamentals, va ser una de les novetats més destacades. No obstant això, s’ha de dir que, en realitat, no era tal novetat, ja que aquest control dels actes polítics ja era reconegut tant en seu constitucional (Sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de març de 1990; RTC 1990, 45), com anteriorment per part del Tribunal Suprem; si bé es pot destacar, quant als elements reglats, la designació del fiscal general de l’Estat (Sentència del Tribunal Suprem de 28 de juny de 1994) o la tutela de drets fonamentals (tres sentències del Tribunal Suprem de 4 d’abril de 1997, quant als papers del CESID).

Amb l’exemple anterior es pot palesar igualment un dels trets que caracteritza la jurisdicció contenciosa administrativa, que és la seva contínua adaptació i revisió de la normativa de dret administratiu, l’aplicació de la qual controla. En resum, la normativa reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, en moltes ocasions, ha acabat recollint el que prèviament s’havia decidit jurisprudencialment, per modular l’actuació de les administracions públiques i l’aplicació de la normativa, aplicant criteris de justícia material i raonabilitat.

Un exemple d’aquesta modulació el trobem en la inaplicació del termini de sis mesos per interposar recurs contenciós administratiu davant d’actes presumptes, que preveu l’article 46.1 de la LJCA, sota el criteri jurisprudencial (STC de 10 d’abril de 2014, RTC 2014, 52, i ja amb anterioritat reiterada jurisprudència del Tribunal Suprem) que el silenci de l’Administració no pot perjudicar l’administrat (criteri sotmès a certs condicionants i que —a diferència d’altres casos— sorprenentment encara no ha estat incorporat a la LJCA). I el qualificatiu de sorprenent no és gratuït ja que, al llarg d’aquests 20 anys d’existència, la LJCA ha estat modificada justament 30 vegades.

Una nova configuració de la jurisdicció contenciosa administrativa i successives modificacions d’aquesta.

Dos dels canvis més significatius que va suposar la reforma foren la introducció dels jutjats unipersonals i el procediment abreujat per determinades tipologies de processos.

La introducció dels jutjats contenciosos administratius va generar certa polèmica inicial, però de seguida es va acreditar l’encert de la previsió, amb una justícia de proximitat, ràpida i majoritàriament revisable. És cert que, en ocasions, l’encert d’una previsió porta a introduir canvis que limiten l’èxit inicial. Per exemple, l’atribució competencial posterior dels plets d’estrangeria que es va fer a favor d’aquests jutjats, que va alleugerir la càrrega dels tribunals superiors de justícia, però va suposar un increment substancial de la feina dels jutjats i l’endarreriment dels terminis de resolució dels processos. En qualsevol cas, la duració mitjana dels processos en els jutjats contenciosos, va ser l’any 2017 de 9,4 mesos, mentre que l’any 2013 va ser de 14,2, màxim històric. Les dades de l’any 2009 van ser d’11,1 mesos, l’any 2005 de 7,5 mesos, i l’any 2001 de 5,96 mesos. Es pot apreciar que, en els darrers anys, s’està tornant a reduir la durada dels procediments davant d’aquests òrgans unipersonals, cosa que és una bona notícia per al justiciable.

També es pot destacar la incorporació de l’oralitat, la qual va suposar la incorporació del procediment abreujat per a determinades matèries. A més, la durada d’aquests procediments orals és inferior a la dels ordinaris (l’any 2017, mentre que la mitjana del procediment ordinari era de 13,5 mesos, la dels procediments abreujats era de 8,8).

En qualsevol cas, s’ha de matisar que les dades que estic donant són estatals, raó per la qual cal tenir present que les mateixes no deixen de ser la mitjana que es deriva, al mateix temps, d’una heterogeneïtat molt gran entre els diferents jutjats i els àmbits territorials de la planta judicial.

D’altra banda, cal destacar també la incidència operada per la Llei 37/2011, de 10 d’octubre, de mesures d’agilitació processal, quan va possibilitar un procediment especialment abreujat, que evita la celebració de vista quan no es demana practicar prova i la part demandada accepta contestar per escrit la demanda.

Altrament, es poden apuntar com a novetats rellevants respecte de la LJCA de 1956, l’increment de les garanties d’execució de les sentències, la possibilitat d’estendre els efectes d’una sentència a casos idèntics evitant contradiccions i plets, la incorporació del procediment especial sumari per a la protecció de drets fonamentals i un enfortiment de la regulació de les mesures cautelars durant la tramitació del procés.

Abans m’he referit a la substancial reducció de l’entrada de nous assumptes en l’ordre contenciós administratiu que s’ha constatat des de l’any 2012, coincidint temporalment amb dues reformes legislatives rellevants i raó, al meu entendre, ni que sigui parcial, d’aquesta reducció. M’estic referint a la introducció del criteri del venciment en matèria de costes, que es va incorporar a la LJCA per reforma de la Llei 37/2011, de 10 d’octubre, substituint l’anterior criteri d’imposició de costes sobre la base de l’apreciació de temeritat o mala fe; i la desaparició de la gratuïtat de l’accés a la justícia, que va derivar de la incorporació de les taxes judicials, per Llei estatal 10/2012, de 20 de novembre; taxes parcialment declarades inconstitucionals per STC 140/2016, de 21 de juliol. En el cas de Catalunya, aquelles es van afegir a les introduïdes per Llei 5/2012, del 20 de març, de mesures fiscals, financeres i administratives i de creació de l’impost sobre les estades en establiments turístics, taxa derivada de les competències de la Generalitat en matèria d’administració de l’Administració de Justícia. Aquesta darrera taxa va ser declarada constitucional mitjançant STC de 6 de maig de 2014 (RTC 2014, 71).

Tal com he dit, no és casual que aquests canvis hagin anat en paral·lel a una progressiva i substancial reducció de la conflictivitat judicial en l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu, ja que en la pràctica suposen un límit per a l’administrat a l’hora de valorar la viabilitat d’accionar davant els tribunals de justícia.

Reptes que ha d’afrontar

A tall de conclusió, són diferents els reptes als quals s’enfronta la jurisdicció contenciosa administrativa i que, en última instància, s’hauran de canalitzar mitjançant reformes de la LJCA.

En primer lloc, un dels reptes actuals és solucionar la inseguretat jurídica que es deriva de la nova regulació del recurs de cassació que es va introduir per la reforma de la LJCA de l’any 2015; nova regulació que ha volgut facilitar la unificació de la jurisprudència i potenciar la funció nomofilàctica atribuïda al Tribunal Suprem, però que genera moltes incerteses en seu d’admissió del recurs.

En relació amb la reforma del recurs de cassació, és especialment rellevant resoldre el problema que es deriva de la manca de regulació expressa del procediment del recurs de cassació autonòmic més enllà de la seva previsió legal, que ha donat lloc a diversos posicionaments per part de les sales contencioses administratives dels tribunals superiors de justícia —fins a cinc de diferents—, la majoria dels quals tendents a la inexistència fàctica del recurs o a la seva inadmissió.

No obstant això, s’ha de dir que la recent STC de 29 de novembre de 2018 sembla, tot i desestimar la qüestió d’inconstitucionalitat plantejada pel TSJ de Castella-la Manxa, validar el recurs de cassació autonòmic esmentat en admetre, entre altres qüestions, que “els paràgrafs 2 i 3 de l’article 86 són susceptibles d’interpretació harmònica amb la regulació continguda en els articles 87, 87 bis, 88, 89 i següents de la llei jurisdiccional referents a la viabilitat i procediment del recurs de cassació davant el Tribunal Suprem; preceptes que podran aplicar-se mutatis mutandis al recurs de cassació per vulneració de normativa autonòmica”.

En segon lloc, és desig de tots que hi hagi una justícia ràpida, ja que és innegable que la demora en la tutela judicial efectiva afecta directament els interessos dels tutelats. Probablement això requereix més mitjans materials per agilitzar els processos però, al mateix temps, no es pot obviar l’existència de la Llei 18/2011, de 5 de juliol, reguladora de l’ús de les tecnologies d’informació i la comunicació en l’Administració de justícia, que, una vegada estigui plenament implementada, ha de suposar la realització d’un procediment judicial íntegrament electrònic, tramitació que no és exclusiva de la jurisdicció contenciosa administrativa. En aquest sentit, l’aplicació de les noves tecnologies han de suposar una reducció dels terminis de durada dels processos i, en aquesta línia, així es constata amb la introducció de LexNet i de les notificacions mitjançant la plataforma e-Justícia que, tot i que s’estan implementant de manera poc homogènia ja son, a dia d’avui, un gran avenç. D’igual manera, avenços com els expedients judicials electrònics i l’actuació judicial per mitjans electrònics requeriran, no tan sols una important inversió en tecnologia, sinó també una necessària formació en l’ús d’aquestes eines.

També podem fer referència a l’avantprojecte de Llei d’agilització electrònica de la jurisdicció contenciosa administrativa, que el Ministeri de Justícia ha tramès al Consell d’Estat, en el qual, entre altres mesures, s’inclou un procediment abreujat electrònic en determinats tipus de procediments davant dels jutjats contenciosos administratius.

En definitiva, es produeixen continus canvis per a una millor implementació de la justícia, amb molts reptes de futur i de present que, perquè excedirien d’aquest breu apunt, no entrarem a tractar.

 

Xavier Urios
Director general d’Assumptes Contenciosos. Gabinet Jurídic de la Generalitat

Deixa un comentari

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

Esteu comentant fent servir el compte WordPress.com. Log Out /  Canvia )

Google+ photo

Esteu comentant fent servir el compte Google+. Log Out /  Canvia )

Twitter picture

Esteu comentant fent servir el compte Twitter. Log Out /  Canvia )

Facebook photo

Esteu comentant fent servir el compte Facebook. Log Out /  Canvia )

S'està connectant a %s