L’Escola d’Administració Pública de Catalunya (EAPC) preveu publicar en breu un número especial de la Revista Catalana de Dret Públic (RCDP) sobre l’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola a Catalunya que inclourà vuit articles acadèmics a càrrec d’experts en dret constitucional i administratiu, filosofia del dret, dret financer, demoscòpia i comportament polític. L’objectiu és analitzar la concreció d’aquesta mesura extraordinària sobre l’autogovern de Catalunya per part del Govern espanyol que es va allargar durant 218 dies, des de l’aprovació per part del Senat de les mesures impulsades per la Moncloa el 27 d’octubre de 2017 fins que va prendre possessió el nou Govern de la Generalitat el 2 de juny de 2018 fruit de les eleccions del 21D.
El número especial també posarà a l’abast dels lectors un dossier documental amb l’abundant material generat als tribunals, parlaments i despatxos oficials, una eina útil i de consulta àgil que recopila en un sol document la normativa i doctrina constitucional, el procediment de l’aplicació de l’article 155, els processos constitucionals i els processos contenciosos administratius impulsats pels diversos actors implicats, entre d’altres. L’encarregat de recollir la documentació ha estat Gerard Martín, co-coordinador de l’RCDP blog i autor del dossier inclòs en el número 54 sobre el procés sobiranista de Catalunya.
Avancem, a continuació, els continguts amb els títols i els resums de cada article:
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
Harmut Bauer (professor de dret constitucional i administratiu a la Universitat de Potsdam)
La inspiració que l’article 155 CE rep de l’article 37 GG recomana dur a terme una anàlisi jurídica comparativa al voltant de la coerció federal a Alemanya. Això ens ensenya que recórrer a la coerció federal és jugar amb foc, ja que tant pot donar estabilitat com desestabilitzar una comunitat. A la història constitucional d’Alemanya, les mesures coercitives adoptades unilateralment pel poder central han contribuït de manera reiterada al declivi i acabament de diverses etapes polítiques. Aquestes experiències històriques haurien de poder explicar per què la coerció federal no s’ha emprat fins ara mai a l’actual República Federal d’Alemanya. Però encara resulta més important fer notar com la cultura constitucional federal desenvolupada al llarg de les darreres dècades no es basa en la coerció i les ordres unilaterals, sinó en el tractament consensuat i cooperatiu dels conflictes i, arribat el cas, també en el recurs al Tribunal Constitucional, perquè aquest es pronunciï. Aquesta cultura juridicoconstitucional és una part de la recepta de l’èxit de l’organització federal de la Constitució alemanya, que es basa en un recurs constant a la comunicació, una elevada flexibilitat i una oberta i àmplia disposició a la modernització que pot arribar, si escau, a introduir reformes a la Constitució.
L’aplicació de l’article 155 de la Constitució espanyola al Govern i l’Administració de la Generalitat de Catalunya
Xavier Bernadí (professor de dret administratiu a la UPF i director general de Dret i d’Entitats Jurídiques)
L’article té per objecte la descripció i la valoració jurídica de les mesures coercitives aplicades al Govern i a l’Administració pública de la Generalitat de Catalunya a l’empara de l’article 155 de la Constitució. S’hi posa en relleu que aquestes mesures constitueixen l’eix central de la intervenció extraordinària de l’Estat sobre les institucions catalanes, en permetre la destitució del Govern, la dissolució del Parlament, la convocatòria d’eleccions i la subjecció completa de l’Administració de la Generalitat sota el control del Govern de l’Estat. La crítica sobre el cessament del Govern es fonamenta tant en l’anàlisi teòrica d’aquesta mesura com en l’observació de les conseqüències pràctiques que genera sobre la direcció dels departaments de la Generalitat, l’exercici de la potestat normativa i la defensa jurídica de l’Administració catalana. La crítica s’estén també als dèficits de regularitat i transparència que envolten l’exercici de la competència assumida per part dels òrgans estatals i a la ineficàcia que genera l’estreta supervisió de l’Administració intervinguda. Finalment, es considera que el fet de no aixecar ni modular les mesures coercitives, mantenint-les vigents fins a la fi de la intervenció, no encaixa amb els principis de necessitat, adequació i proporcionalitat ni amb els fonaments legals que podien emparar-les.
L’impacte de l’aplicació de l’article 155 sobre la confiança en les institucions
Núria Garcia (tècnica del Centre d’Estudis d’Opinió. Generalitat de Catalunya)
Aquest article ha estat elaborat a partir de diversos estudis publicats pel Centre d’Estudis d’Opinió de la Generalitat de Catalunya i el Baròmetre d’Opinió Política –BOP. L’objectiu de l’article és mesurar quin ha estat l’impacte de l’aplicació de l’article 155 de la CE a Catalunya sobre la confiança en les institucions. Per fer-ho, en un primer apartat es presenta quina ha estat l’evolució de diferents variables que permeten contextualitzar les dades que es presenten en el segon apartat, en el qual es mesura la confiança en tres moments en el temps. En el darrer apartat es presenta una síntesi de les dades, així com les conclusions de l’estudi.
Anàlisi jurídica de la utilització de l’estabilitat pressupostària com a límit del principi d’autonomia financera
Joan Pagès i Galtés (membre de la Comissió Jurídica Assessora i catedràtic de dret financer i tributari a la Universitat Rovira i Virgili)
El principi d’estabilitat pressupostària és una versió del tradicional principi d’equilibri pressupostari. Arran de la normativa comunitària, va ser adoptat pel legislador espanyol el 2001, i a partir d’aquesta data ha anat adquirint més protagonisme. Es dona, però, la circumstància que s’ha aprofitat l’establiment d’aquest principi per anar limitant acceleradament el principi d’autonomia financera de les comunitats autònomes, cosa que ha provocat una degradació d’aquest principi, fins al punt que a data d’avui ja es pot considerar com de segon grau. No es dedueix altra cosa de la doctrina constitucional quan fa prevaldre el principi d’estabilitat sobre el d’autonomia. Segons el nostre parer, es tracta d’una interpretació exageradament centralista del text constitucional que s’hauria de superar amb una exegesi més equilibrada capaç de ponderar el fet que l’ordenament constitucional configura un estat compost per ens autònoms.
El art. 155 CE: alcance y límites de una excepción constitucional
Joaquín Urías (professor de dret constitucional a la Universitat de Sevilla i exlletrat del Tribunal Constitucional)
El artículo 155 CE diseña un sistema de intervención ejecutiva estatal que no es reconducible, sin más, a la figura de la coerción estatal. No se trata de un mecanismo reglado por el que el Estado central interviene sobre la comunidad autónoma ante un incumplimiento reglado, contrastado y revisable jurídicamente. Bien al contrario, es un instrumento político a disposición del Gobierno de la nación, con autorización del Senado, para imponer su visión sobre la de la comunidad autónoma. Esta naturaleza discrecional marca los límites de su control jurisdiccional, que no puede extenderse a la causa habilitante, pero también exige una interpretación restrictiva de las condiciones para su aplicación. Ello es especialmente así en la medida en que se trata de un régimen excepcional alternativo al modelo ordinario de distribución territorial del poder.
Les eleccions del 21D. Algunes regularitats empíriques
Joan Josep Vallbé (professor de ciència política i de l’administració a la Universitat de Barcelona)
Aquest article fa una anàlisi d’algunes de les principals regularitats empíriques al voltant del comportament electoral en les eleccions al Parlament de Catalunya del 21 de desembre de 2017. Aquelles eleccions foren excepcionals tant per les causes que les propiciaren (la intervenció del Govern de la Generalitat per part del Govern espanyol, que fou seguida d’una dissolució del Parlament de Catalunya) com per alguns dels elements del seu funcionament (la participació) i els seus resultats. Per presentar una anàlisi ordenada, l’article segueix una estratègia d’anàlisi que comença amb dades agregades i va baixant d’unitat d’observació (passant pels resultats a nivell municipal) fins a acabar en l’anàlisi de dades individuals. La principal conclusió de l’article és que, malgrat aquest context, el comportament electoral dels catalans entre les eleccions de 2015 i les de 2017 no ha canviat. Tanmateix, l’augment de la participació va tenir un impacte notable sobre els resultats electorals. Finalment, l’article constata una forta activació de la clivella d’origen, que té com a conseqüència un alineament quasi perfecte respecte del tipus de candidatura a la qual voten els electors catalans.
L’estat dual a Espanya: context i justificació de l’aplicació de l’article 155 CE
Josep M. Vilajosana (catedràtic de filosofia del dret a la Universitat Pompeu Fabra)
Aquest text analitza l’aplicació que per primer cop s’ha fet de l’article 155 CE a Catalunya, especificant-ne el context institucional i la filosofia que intenta justificar-la. Amb aquest objectiu, l’autor empra el concepte d’“estat dual” d’Ernst Fraenkel i sosté que Espanya ha esdevingut un estat dual en què s’ha incrementat l’espai propi de l’estat de les mesures (prerogative state), en detriment de l’estat de les normes (normative state). Aquesta tesi es mostra mitjançant el repàs d’una sèrie d’indicadors que afecten tots els poders de l’estat. La filosofia de Carl Schmitt unifica aquest context institucional i l’aplicació de l’article 155, mitjançant els conceptes de sobirania, política, enemic i situació excepcional. Tot això conduirà a una hipòstasi de la unitat nacional, contrària a l’estat de dret i a la democràcia liberal.
L’article 155 de la Constitució: configuració jurídica general i aplicació a Catalunya
Joan Vintró (catedràtic de dret constitucional a la Universitat de Barcelona)
L’article analitza, d’una banda, la configuració jurídica general de l’article 155 CE a partir de les dades normatives del mateix text constitucional, dels antecedents de dret comparat, dels debats del procés constituent espanyol de 1978, de les aportacions doctrinals i de les referències de la jurisprudència constitucional. S’examinen els diversos elements d’aquest mecanisme de coerció estatal sobre les comunitats autònomes: quan es pot aplicar, amb quin procediment i a quines mesures pot donar lloc. De l’altra, el treball estudia l’aplicació concreta de l’esmentat precepte de la Constitució a Catalunya l’any 2017 per tal de valorar-ne el grau d’adequació al marc constitucionalment establert. En aquest segon punt es tracta específicament el nivell de congruència entre el requeriment previ del Govern al president de la Generalitat i la concatenació d’actes subsegüents, la intervenció del Senat i les mesures concretes de dissolució del Parlament de Catalunya i de cessament del president i del Govern de la Generalitat. La conclusió final és que no s’ha donat aquesta congruència, que el control del Senat ha estat feble i que no eren procedents les mesures de dissolució del Parlament i de cessament del president i del Govern de la Generalitat.
Dossier sobre l’aplicació de l’article 155 CE a Catalunya
Gerard Martín (cap de l’Àrea d’Assessorament sobre l’Organització Territorial del Poder a l’Institut d’Estudis de l’Autogovern i professor associat de dret constitucional a la Universitat de Barcelona)
L’aplicació del mecanisme de coerció de l’article 155 de la Constitució a la Generalitat de Catalunya ha donat pas a una situació en què els dubtes que plantejava l’ambigüitat d’aquest precepte constitucional han estat substituïts per la concreció i el detallisme de les mesures adoptades per les institucions estatals a la seva empara. Igualment, enfront de l’escassetat d’anàlisis doctrinals sobre l’article 155 CE, la seva aplicació està sent determinant en l’elaboració de nombrosos estudis sobre la seva naturalesa i el seu abast. Mitjançant aquest dossier, tancat en data 12 de març de 2019, es recopilen tant el conjunt d’actuacions que han configurat la implementació del mecanisme de coerció estatal esmentat com els documents normatius, jurisdiccionals i doctrinals que hi apareixen vinculats.