Las reformas de la LOPJ de diciembre de 2018: algunos avances y otra oportunidad perdida – Miguel Ángel Cabellos Espiérrez

Diciembre de 2018 fue un mes de reformas para la Ley Orgánica del Poder Judicial. El día 5 se aprobó la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales, que muy colateralmente afectaba a la LOPJ. El día 28, en cambio, se aprobaron dos leyes orgánicas destinadas específicamente a reformar aspectos de aquella: la Ley Orgánica 4/2018, la de mayor alcance de todas desde el punto de vista del número de ámbitos a los que afecta, centrada en reformar aspectos relevantes en el ámbito de la organización y la estructura del CGPJ, en el de los recursos humanos y el de la transparencia en la Administración de justicia, y finalmente la Ley Orgánica 5/2018, destinada a implementar en la LOPJ medidas derivadas del pacto de estado en materia de violencia de género.

En la breve extensión de este apunte de blog no resulta posible llevar a cabo, lógicamente, un análisis detallado de todas y cada una de las modificaciones derivadas de tales normas, modificaciones que, por lo demás, son de alcance (e interés) muy heterogéneo y desigual. Por ello nos centraremos en las más relevantes, y también en señalar alguna cuestión central que se ha rehusado reformar en el marco de esta actualización y puesta al día de la LOPJ en tan diversos sectores.

El primer ámbito a reseñar es el de la transparencia en la designación de determinados altos cargos judiciales. Como es sabido, el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) había puesto repetidamente de manifiesto en sus informes las deficiencias del sistema de nombramientos de altos cargos judiciales en España. La tradicional infiltración de los partidos políticos en el CGPJ —bien es cierto que de modo desigual en el tiempo pero que ha alcanzado en etapas concretas rasgos de auténtico asalto— ha llevado de modo constante a la doctrina y a los operadores jurídicos a poner de manifiesto el sesgo ideológico empleado con frecuencia por la mayoría de turno en el órgano para proveer determinados puestos de relevancia. Faltando criterios claros establecidos en la ley que debieran regir la adopción de estas decisiones y garantizar así la objetividad y la transparencia, se abría paso al riesgo de arbitrariedad y de aplicación de criterios políticos (v. al respecto, por ejemplo, Andrés Ibáñez, 2018).

Anteriores informes GRECO habían recomendado incluir en la ley los criterios de selección de quienes deban dirigir los principales tribunales, y hacerlo de modo claro y atendiéndose verdaderamente a criterios de mérito y capacidad; el informe de 2018 es el último ejemplo de ello, y aunque se muestra a la expectativa de lo que pudiera derivarse de los planes de reforma legislativa entonces en marcha, vuelve a poner de relieve, especialmente en los apartados 39 a 42, los déficit tradicionalmente identificados por los sucesivos informes en este punto (v. sobre el último informe Jiménez Asensio, 2018, o Fernández Benavides, 2018). El nombramiento de aquellos altos cargos judiciales se ha venido haciendo tradicionalmente “sin la necesaria presencia de luz y taquígrafos, y lo que es peor, sin la previa baremación objetiva de los méritos que han de reunir los candidatos” (Fernández Benavides, 2018). Ello favorece de modo directo la inclusión tácita de criterios de proximidad política de los candidatos hacia las formaciones que en cada momento hayan conseguido ubicar en el órgano de gobierno del poder judicial a un mayor número de miembros afines.

Con la modificación del artículo 326 LOPJ se da un paso en la dirección que el informe GRECO venía señalando, al establecerse que para la provisión de presidentes de la audiencias provinciales, TSJ, Audiencia Nacional y los presidentes de sala y magistrados del TS se deberán fijar por parte del CGPJ en las correspondientes bases “de manera clara y separada cada uno de los méritos” a tener en cuenta, diferenciando “las aptitudes de excelencia jurisdiccional de las gubernativas, y los méritos comunes de los específicos para un determinado puesto”, debiéndose señalar también la ponderación de cada mérito en la valoración global del candidato, al tiempo que se obliga a motivar y consignar individualmente dicha ponderación, y a realizar asimismo una valoración de conjunto de cada candidato.

Del mismo modo, los aspirantes comparecerán para explicar y defender su propuesta en audiencia pública, salvo, dice el artículo 326.2 LOPJ “que por motivos extraordinarios debidamente consignados y documentados en el acta de la sesión, deba quedar restringida [la audiencia] al resto de los candidatos de la misma plaza”. No se entiende bien por qué deba darse esta ocasión a la ruptura de la regla de la audiencia pública, ni qué motivos extraordinarios pueden impedir que se permita asistir a quien lo desee a la exposición por parte de los candidatos de su trayectoria, pues no estamos hablando ciertamente de secretos de Estado, sino de conocer los méritos profesionales de quien aspira a presidir un órgano judicial; es una previsión, en fin, que el legislador podría haberse ahorrado.

En cualquier caso este conjunto de medidas, contenidas en la propia LOPJ, debiera causar un cambio de rumbo en el modo de actuar del CGPJ que, como explica Andrés Ibáñez (2018), incluso cuando había hecho el esfuerzo de introducir él mismo criterios objetivos en alguna convocatoria para cubrir alguna de las mencionadas plazas, acababa después por prescindir de ellos yendo contra sus propios actos, valiéndose del silencio de la LOPJ al respecto y de la amplísima discrecionalidad que esta le brindaba al CGPJ; discrecionalidad respecto de la que el Reglamento 1/2010 del propio Consejo, que regula la provisión de plazas de nombramiento discrecional en los órganos judiciales, no ha tenido un especial éxito a la hora de encauzarla ni le ha ahorrado al Consejo impugnaciones ante el TS (v. en torno a las más recientes Lucas Murillo de la Cueva, 2018: 70-80). Cabe pensar que la presencia de una regulación específica en torno a esos nombramientos en la propia LOPJ debiera significar un toque de atención para el CGPJ y una posibilidad aún mayor de control de sus actos en este ámbito.

Por otra parte, también debe ser valorado positivamente lo previsto tras la reforma en relación con la renovación para un único mandato (hasta ahora se hablaba de “sucesivos mandatos”) en las diversas presidencias de los altos órganos jurisdiccionales, lo que potencia la rotación en los cargos y hace aún más necesaria la existencia de un mecanismo transparente y objetivo de examen de candidatos. Otras medidas de transparencia de interés se refieren a las declaraciones de bienes y derechos de dichos cargos (artículo 326.4 LOPJ).

Un segundo ámbito al que interesa brevemente referirse es el de los cambios en la estructura del CGPJ. Con esta reforma el legislador corrige la artificiosa (y desde luego en absoluto anunciada en la Constitución) estructuración del CGPJ operada mediante la reforma de la LOPJ en 2013, que imponía en aquél un esquema fuertemente presidencialista a través de la comisión permanente y de la preterición de buena parte de los vocales a la condición de meros notarios de lo que aquella comisión fuera decidiendo, al ser convertidos en vocales a tiempo parcial impedidos de tener una dedicación constante y real al órgano. Es cierto que el TC, en su STC 191/2016, de 15 de noviembre, consideró admisible dicho esquema organizativo por cuanto la Constitución es muy abierta al regular el CGPJ y no define de modo expreso qué dedicación deban tener sus miembros; dicha decisión jurisdiccional es coherente con la necesidad de que el TC no se convierta en un segundo legislador y de que solo anule las leyes del verdadero legislador cuando sea imposible interpretarlas de modo conforme con la Constitución, respetando en el resto de los casos el margen de actuación que la norma fundamental le abra al Parlamento para ir variando con el tiempo sus opciones en un determinado ámbito (es expresivo al respecto el apartado 3b de la sentencia). Esto es lo que le correspondía afirmar al TC, que lógicamente está sometido al self-restraint que debe regir su actuación, y ciertamente era difícil esperar otra respuesta por su parte. Pero que la configuración del CGPJ en que se basó el constituyente y la que adoptó el legislador en 2013 tienen poco o nada que ver entre sí es algo que no escapa a cualquier otro intérprete que no esté sujeto a tales restricciones (v. en torno a esta cuestión, con mayor detalle, Gerpe Landín / Cabellos Espiérrez, 2015; también críticos en torno a la reforma de 2013 Íñiguez Hernández, 2014, y Lucas Murillo de la Cueva, 2018).

Sea como fuere, el legislador desanda el camino hecho y elimina la dualidad de dedicaciones de los miembros, volviendo a la dedicación plena de todos ellos y, en cuanto al presidente, es relevante que este deba ser elegido necesariamente por mayoría cualificada de tres quintos del Pleno, eliminándose la segunda votación antes existente entre los dos candidatos más votados en la primera, y en que resultaría elegido quien obtuviera más votos. La comisión permanente, por su parte, se redimensiona abandonando la hipertrofia que la aquejaba desde 2013 y la convertía en un Consejo dentro del Consejo. Interesa igualmente destacar que los vocales de dicha comisión permanente pertenecientes a ambos turnos (cuatro del judicial y tres del de juristas, en configuración que mantiene la de 2015, que a su vez había corregido la más reducida de 2013 -tres y dos-) pasarán necesariamente por la mencionada comisión (salvo renuncia de alguno de ellos) pues se ordena en el nuevo artículo 601 de la ley la renovación anual de la comisión, para asegurar que cada vocal esté al menos un año en ella. Hasta ahora, la comisión permanente surgida de la reforma de 2013 no aseguraba este hecho, dado que se disponía que “se procurará, previa propuesta del Presidente, la rotación anual del resto de los Vocales en la composición anual de la Comisión Permanente”. El presidente podía, pues, prescindir de esa rotación o llevarla a cabo de modo tan limitado como quisiera, hecho más grave por cuanto, como se ha dicho, la comisión surgida de la reforma de 2013 ha sido el verdadero motor del órgano. En coherencia con su cambio de naturaleza y su ahora real subordinación al Pleno, la comisión permanente pasa de tener una amplia competencia residual (era de su competencia todo lo que no correspondiera expresamente al Pleno o a los demás órganos) a tener competencias tasadas y concretas (nuevo artículo 602 LOPJ). Por último, el refuerzo de la colegialidad y la voluntad de potenciar la negociación entre los miembros del CGPJ pasa también por cambiar en el artículo 630 LOPJ la regla de la mayoría simple como regla de adopción de acuerdos en los órganos colegiados por la regla de la mayoría absoluta (salvo en las concretas ocasiones en que la LOPJ indique otra cosa, entre otras —por ejemplo— el nombramiento de altos cargos judiciales, para el que se pide mayoría de tres quintos): otra enmienda a la reforma de 2013, cuya exposición de motivos pretendía hacer pasar por medida de simplificación del funcionamiento del CGPJ lo que no era sino un modo de preterir a la minoría, en justificación del legislador que Íñiguez Hernández (2014: 152) califica con razón de “retórica política de muy baja calidad democrática”.

Un tercer ámbito al que interesa también hacer una breve referencia, de entre las muchas cuestiones objeto de reforma, es el relativo a la cooperación Estado-CC. AA. Con la reforma se quiere dar mayor operatividad a la Conferencia Sectorial creando en su interior una Comisión de Recursos Humanos de la Administración de Justicia, para potenciar la cooperación en materia de personal y evitar así que ocurra, como en alguna ocasión en el pasado, que el gobierno estatal comprometa mejoras económicas para el personal sin comunicárselo antes a las CC. AA. competentes, que se ven forzadas a implementarlas, con el correspondiente coste, sin ni siquiera haber sido oídas. Con todo, lo relevante para la Conferencia Sectorial no son solo sus órganos, sino que se reúna lo suficiente, y en el caso de la de Justicia el ritmo de reuniones no ha sido especialmente intenso: según datos del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, en los 27 años que median entre 1992 y 2018 la conferencia se ha reunido en 30 ocasiones, esto es, en la mayoría de los años a lo largo de su existencia se ha celebrado una única reunión, siendo por tanto la excepción los años en que se ha dado el ritmo más deseable de dos reuniones, y no faltando años (por ejemplo 2010) en que la conferencia no se reunió en todo el año. La existencia de la nueva comisión en materia de tanta relevancia para las CCAA como son los recursos humanos (que son una pieza central de su competencia en el ámbito de la Administración de justicia) pudiera ayudar a intensificar la cooperación si tomara un ritmo de trabajo constante y sostenido bajo el amparo de la conferencia sectorial a la que pertenece y sirve.

Un cuarto ámbito al que conviene hacer siquiera sea una rápida referencia es el relativo a las medidas en el ámbito de la violencia de género. Se quiere potenciar la formación en esta materia de quienes accedan a la judicatura, poner en la agenda del CGPJ en una medida aún mayor la vigilancia en este ámbito y en torno a si los medios dedicados al enjuiciamiento de este tipo de delitos son suficientes, y garantizar la especialización de quienes deban servir como jueces en los órganos jurisdiccionales especializados en violencia de género, como ya sucedía actualmente en ámbitos como el mercantil, por ejemplo. Solo se echa en falta, quizá, que este empeño centrado en los jueces se traslade igualmente de modo expreso a la formación (inicial y continuada) del personal no jurisdiccional.

Por último, podría hablarse, por contraste con todo lo anterior, de lo que la reforma no cambia, de la oportunidad perdida: el modo de elección de 12 de los 20 vocales del CGPJ que serán, nos dice la Constitución, elegidos entre jueces y magistrados. Modo de elección que, desde que la LOPJ sustituyera en 1985 a la regulación de la inicial LOCGPJ de 1980 provoca que no solo los 8 expresamente asignados por la Constitución a Congreso y Senado sino todos y cada uno de los 20 vocales surjan del reparto por cuotas entre los principales partidos en las Cortes, por más que en los últimos años con la inicial intervención de jueces y asociaciones de jueces. El amigable reparto va más allá y llega a la decisión sobre quién deba presidir el órgano: son conocidos los hechos que dieron lugar recientemente a uno de los episodios más lamentables (aunque se repita periódicamente como una tradición) del Consejo: el pacto entre el partido del gobierno y el principal partido de la oposición acerca de quién querían ambos que fuese el presidente del Consejo, pese a que la decisión sobre este particular corresponde a los miembros del mismo, que accederían a él, por tanto, con una “indicación” clara por parte de las dos principales fuerzas políticas acerca de a quién debían escoger. La filtración del acuerdo (que tenía como objeto no solo la presidencia sino el resto de vacantes) a través del conocimiento público de un whatsapp enviado por un locuaz miembro del partido de la oposición a sus correligionarios puso de manifiesto, en toda su sordidez, el modo como el Consejo se puede convertir en moneda de cambio entre los partidos.

Resulta imposible ahora detenerse en torno a este sistema que deteriora y erosiona de modo constante al órgano y que ha recibido críticas tanto desde la doctrina como, por ejemplo, desde el antes citado Informe Greco (v. sobre la cuestión, por citar solo contribuciones de los últimos años, Íñiguez Hernández, 2014; Gerpe Landín y Cabellos Espiérrez, 2015; Sosa Wagner, 2016; Ortega Gutiérrez, 2019) pero es obvio que, con ser relevantes los pasos dados por las reformas de la LOPJ que comentamos en materia de, por ejemplo, transparencia, todo resulta bastante baldío si no se corrige la completa apropiación, a modo de botín de guerra, del órgano de gobierno de los jueces por parte de los partidos políticos, previéndose por el contrario un sistema que traslade la elección de esas doce vocalías, que corresponde cubrir con jueces y magistrados, al ámbito judicial como originariamente se hizo, a través de un sistema en el que se consiga evitar la infiltración partidista y al mismo tiempo (porque la experiencia del primer modelo de 1980 también debe ilustrarnos sobre disfunciones a evitar) persiga equilibrar (de modo real: no de manera fallida como sucede en la actualidad) la presencia de jueces no asociados y asociados (y atendiendo dentro de estos a su diferente adscripción), equilibrar igualmente el peso de las diversas categorías judiciales, etc.; un objetivo difícil de lograr pero a cuya consecución las Cortes están, a estas alturas, más que obligadas si se quiere detener el daño crónico que la imagen del CGPJ viene padeciendo.

Miguel Ángel Cabellos Espiérrez
Catedrático de Derecho Constitucional. Universitat de Girona

Bibliografía citada:

Andrés Ibáñez, P. (2018). Baja política de nombramientos. Jueces para la democracia, (93), 131-134.

Íñiguez Hernández, D. (2014). La reforma del consejo general del poder judicial en españa. noticia de otra reforma fallida. Cuadernos Manuel Giménez Abad, (7), 147-157.

Fernández Benavides, M. (18 de enero de 2018). Independencia del Poder Judicial: llueve sobre mojado [Apunte de blog]. Consultado desde https://hayderecho.expansion.com/2018/01/18/independencia-del-poder-judicial-llueve-mojado

Gerpe Landín, M., y Cabellos Espiérrez, M. A. (2015). La reforma permanente: el Consejo General del Poder Judicial a la búsqueda de un modelo. Revista Española de Derecho Constitucional, (103), 13-44.

Jiménez Asensio, R. (2018). Prevenir la corrupción en el legislativo y judicial (el “tirón de orejas” del Informe GRECO) [Apunte de blog]. Consultado desde https://rafaeljimenezasensio.com/2018/01/21/prevenir-la-corrupcion-en-el-legislativo-y-judicial-el-tiron-de-orejas-del-informe-greco

Lucas Murillo de la Cueva. (2018). La independencia y el gobierno de los jueces. Un debate constitucional. Madrid: Ed. Reus.

Ortega Gutiérrez, D. (19 de febrero de 2019). El CGPJ: reto para el nuevo Parlamento. El Mundo. Consultado desde https://www.elmundo.es/opinion/2019/02/19/
5c6abbee21efa0d73f8b45c7.html

Sosa Wagner, F. (2016). La independencia del juez: ¿una fábula? Madrid: La Esfera de los Libros.

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