“Poc pes de la despesa dels governs locals en relació amb el total de despesa pública”, “un marc competencial poc clar i mal definit”, “massa municipis amb una mida excessivament petita que difícilment poden assegurar una prestació eficient dels serveis locals”, “la necessitat d’una reforma del finançament local que potenciï l’autonomia financera dels ajuntaments, doni compliment a algun principi d’equitat intermunicipal i proporcioni estabilitat al model”, “la necessitat d’enfortir la relació entre la hisenda de la Generalitat de Catalunya i la hisenda municipal”… I així podríem continuar enumerant afirmacions que des del mon acadèmic ja fa molt temps que s’assenyalen i que el pas dels anys no ha fet més que corroborar.
Els pilars de l’actual model de finançament municipal van ser dissenyats en la dècada dels vuitanta. Han transcorregut, doncs, quasi quaranta anys i la realitat socioeconòmica dels nostres ajuntaments és ben diferent d’aleshores; les seves necessitats han canviat perquè la societat mateixa ha canviat. Ni la reforma que es va dur a terme l’any 2004 que va servir, fonamentalment, per a donar compliment a una promesa electoral de suprimir l’IAE, ni la Llei de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local aprovada el 2013, han suposat un avenç cap a una veritable i adequada reforma del model.
Al meu entendre, els principals canvis que caldria fer, descrits i analitzats en el recent article “La hisenda local a Catalunya: evolució recent, situació actual i principals reptes” (Vilalta, 2018a), haurien de girar entorn de tres grans àmbits: el territorial, el competencial i el fiscal.
El sector públic local català està configurat, a part dels 947 municipis, per un elevat nombre d’entitats que no fa gens fàcil al ciutadà la identificació de qui rep els serveis públics, qui acaba essent el responsable d’allò que rep i qui acaba disposant dels impostos que paga. Això dificulta, per una banda, el rendiment de comptes i, per l’altra, repercuteix negativament sobre l’eficiència en la prestació dels serveis públics locals, atès que la mida d’una gran part dels nostres municipis és molt petita. Aquesta qüestió només pot ser abordada repensant i definint l’organització territorial de Catalunya, on el paper dels ens supramunicipals ha de ser rellevant. Catalunya ja té molts ens supramunicipals (diputacions, comarques, mancomunitats, àrea metropolitana), per tant, només caldria comprovar si tenen la mida apropiada, si cal que existeixin tots o si, al contrari, caldria eliminar-ne alguns. I també caldria explorar models de cooperació i assistència intermunicipals que permetessin reduir la despesa dels municipis i oferir els serveis de manera més eficient.
Pel que fa a l’aspecte competencial dels governs locals, seria recomanable concretar-lo. Això passa per decidir quin paper volem que tinguin dins el conjunt del sector públic català. Actualment, del total de la despesa pública realitzada a Catalunya pels diferents nivells de govern, la corresponent al nivell local té un pes del 14%. Aquest percentatge és inferior al corresponent a la mitjana dels governs locals de països federals (Canadà, Alemanya, els Estats Units, Suïssa, Bèlgica), que se situa al volant del 20% (Vilalta, 2018b). Per aproximar-nos a aquesta xifra caldria determinar quines són les competències que la Generalitat de Catalunya hauria de transferir als govern locals. Avui els municipis de Catalunya concentren la seva activitat en la prestació de serveis “típicament locals” i, a diferència del que succeeix a països federals, tenen poca presència en la prestació de serveis essencials de l’estat de benestar, i molt sovint quan en presten ho fan de manera no obligatòria, és a dir, la llei no els obliga a fer-ho. Per tant, es podria pensar a transferir, per exemple, la competència en educació i en alguns serveis socials. En aquesta cas, però, caldria tenir en compte la qüestió, abans esmentada, de la reduïda mida dels nostres municipis. És per això que l’aspecte competencial només pot ser abordat si es fa de manera conjunta al tema territorial.
En relació amb el model de finançament municipal caldria, en primer lloc, ampliar la capacitat de decisió que tenen els municipis sobre els impostos que integren la seva actual cistella tributària. Això podria passar per potenciar l’IBI, repensar el paper de la imposició sobre l’activitat econòmica (l’IAE), considerar aspectes mediambientals en la configuració de l’impost sobre vehicles, introduir la imposició sobre la renda personal a la cistella tributària municipal, etc. I en segon lloc, caldria redefinir el paper de les subvencions dins el model. Els municipis són força dependents de les subvencions que reben d’altres administracions, sobretot del Govern central, però també de la Generalitat de Catalunya i de les diputacions. La forma de càlcul de la principal subvenció que reben no assegura el compliment de cap principi d’equitat. És a dir, no actua de mecanisme anivellador dels ingressos, de manera que -a igualtat d’esforç fiscal- uns ajuntaments (els que tenen una elevada capacitat fiscal) acaben disposant de més ingressos que els altres (els que tenen poca capacitat fiscal). Això no passa en els països federals. En tots ells, el repartiment de les transferències es fa tenint en compte algun criteri anivellador (excepte als EUA). Caldria, doncs, veure de quina manera es pot donar compliment a un principi d’equitat entre els municipis de Catalunya. El sistema comparat ens ofereix molts i bons exemples de com fer-ho (Vilalta, De Gispert, Durant et al., 2015). Es podria concloure que, pel que fa al model de finançament municipal, caldria aprofundir en l’autonomia tributària dels municipis ampliant i revisant la cistella tributària actual, i fer-la compatible amb algun principi d’equitat intermunicipal instrumentant una veritable subvenció anivelladora (Vilalta, 2017).
I finalment, seria recomanable enfortir les relacions entre la hisenda de la Generalitat de Catalunya i la dels governs locals. En els països federals els governs locals quasi no es relacionen fiscalment amb el govern de la federació. Això no passa a l’Estat espanyol, on les lleis que determinen el marc competencial i el finançament dels ens locals, són lleis aprovades per les Corts Generals, no pels parlaments autonòmics. Aquesta és un disfunció que caldria resoldre: no es pot tenir la competència en l’organització territorial sense tenir capacitat de decisió sobre el repartiment competencial i sobre el model de finançament dels ens locals. L’Estatut d’Autonomia de Catalunya del 2006, en els seus articles 217-221, fa un pas endavant cap aquesta direcció (Vilalta, 2006) . Probablement, la seva aplicació podria haver reforçat les relacions fiscals entre la Generalitat de Catalunya i els governs locals, si la Sentència del Tribunal Constitucional del 28 de juny 2010 no n’hagués rebaixat significativament el seu contingut.
El futur de la hisenda local hauria de ser un dels eixos centrals del debat territorial. Els municipis han jugat un paper protagonista en la transformació del país i haurien de poder continuar exercint-lo en les millors condicions. L’any 2017 es va publicar l’Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación local, elaborat per un grup d’experts nomenat pel Ministeri d’Hisenda sobre la reforma del model de finançament local, que de moment ningú n’ha fet el mínim cas. La pregunta és inevitable: quan li arribarà el moment a la hisenda local?
Maite Vilalta
Professora titular del Departament d’Economia Pública, Economia Política i Economia Espanyola. Universitat de Barcelona
Aquest apunt és un resum de l’article acadèmic publicat a la Revista Catalana de Dret Públic número 57 (desembre 2018) amb el títol La hisenda local a Catalunya: Evolució recent, situació actual i principals reptes
Bibliografia
Vilalta Ferrer, Maite. (2018a). La hisenda local a Catalunya: evolució recent, situació actual i principals reptes. Revista Catalana de Dret Públic, (57), 97-112.
Vilalta Ferrer, Maite. (2018b). Federalismo fiscal y financiación local. Dins: II Informe Red Localis: Presupuesto y financiación local: la hora de la verdad (p. 386-407). Orense: Wolters Kluwer.
Vilalta Ferrer, Maite. (2017). Las transferencias de las comunidades autónomas a los gobiernos locales en España desde una perspectiva de federalismo fiscal. Presupuesto y Gasto Público, (89), 159-177.