La relació entre els governs locals i la participació ciutadana a Catalunya ha estat tradicionalment intensa. El món local, entès com el nivell polític i administratiu més proper a la ciutadania, ha sigut l’escenari de dues grans etapes en el foment de la participació ciutadana a Catalunya durant el període democràtic. Per una banda, des de finals dels anys vuitanta i fins a principis del segle, en què es desenvoluparen diferents estratègies i metodologies amb resultats dispars (Subirats, 2001; Font, 2001 i 2003; Parés, 2009; Font i Galais, 2009); per l’altra, després del parèntesi que coincidí amb l’esclat de la crisi econòmica i financera i les dificultats pressupostàries del món local, en què, en els darrers anys, hi ha hagut un ressorgiment de les polítiques de foment de la participació.
La recerca que hem portat a terme gràcies a l’ajuda del programa DEMOC 2017 de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya pretenia, justament, ampliar el coneixement sobre aquesta segona etapa en el foment de les estratègies de participació ciutadana, la qual encara no ha estat excessivament analitzada. Els principals objectius de la recerca es centren en dues grans línies: en primer lloc, revisar la literatura acadèmica sobre participació per disposar d’un marc teòric i conceptual robust i, en segon lloc, sobre la base de l’anàlisi en profunditat de sis casos, identificar les principals característiques de les noves experiències de participació.
En aquest apunt de blog, que pretén sintetitzar algunes de les reflexions publicades en l’article Democràcia directa municipal: consideracions sobre les consultes locals, desenvoluparem tres grans apartats. En primer lloc, contextualitzarem l’objecte d’estudi en l’escenari actual, en què les crítiques a la democràcia liberal de base representativa es solapen amb l’emergència de noves formes de participació que, fonamentalment, pretenen superar algunes de les limitacions imposades pel model liberal. En segon lloc, discutirem el concepte de democràcia directa a partir de la teoria política. Finalment, des d’una perspectiva més instrumental, ens centrarem específicament en el referèndum i les consultes populars o ciutadanes, en ser aquestes les dues formes més habituals per implementar mesures de democràcia directa.
Un nou moment democràtic?
Aproximar-nos a la genealogia de la democràcia implica necessàriament fixar la nostra mirada a l’antiguitat, on trobem les primeres expressions democràtiques en les formes de governar, pròpies de la polis atenenca de Soló i de Pèricles. Així mateix, en els textos de Plató i Aristòtil ja s’adverteix com, des dels seus inicis, la democràcia fou un concepte polisèmic i controvertit, sobretot a l’hora de fixar-ne els límits i les potencialitats. Posteriorment, altres autors clàssics del pensament liberal, com J. S. Mill o Alexis de Tocqueville, així com textos clàssics de la Revolució Francesa, com els de Sieyes, ens demostraren com la Modernitat anava acompanyada d’una concepció modulada de la democràcia. De forma simplificada, doncs, podem establir una correlació entre dos grans moments de la història i dues grans concepcions de la democràcia: la democràcia directa, pròpia de l’antiguitat, i la democràcia representativa, pròpia de la modernitat.
Diversos autors descriuen el moment actual com un tercer moment democràtic (Craig, Kreppel i Kane, 2001; Urquizu, 2016). Un moment que seria el resultat d’una sèrie de crítiques als principis inspiradors del model liberal de democràcia, i que trobarien el moment àlgid d’impugnació entre el 2008 i el 2011 amb el sorgiment del moviment dels indignats. Un moviment, per cert, que no només es limità a Catalunya i a l’estat espanyol, sinó que es convertí en global, ja sigui amb revoltes com la Primavera Àrab, moviments com Occupy Wall Street, o la crisi islandesa. Només cal fixar-se en un dels eslògans que més es repetí durant les concentracions i les mobilitzacions a les diferents places de ciutats i municipis d’arreu: “No ens representen”. Aquest i altres eslògans qüestionaven les bases del model liberal, des de la representació fins al rol excessivament passiu que s’atribuïa a la ciutadania, passant pels mecanismes formals i institucionals de participació, entre altres.
Paral·lelament a la crisi de representació, alguns autors han reflexionat sobre les conseqüències de la política en temps d’indignació (Innerarity, 2015: Brugué, 2012). Simultàniament, altres autors han alertat de l’auge dels nous populismes, que han intensificat el debat al voltant dels usos dels referèndums i les consultes (Canovan, 1999; Haskell, 2001; Vallespín i Bascuñán, 2016). I és sobretot en aquest escenari en què els governs locals han explorat les possibilitats dels mecanismes de democràcia directa, aprofitant la seva major proximitat amb la ciutadania, i d’aquesta manera millorar alguns dels dèficits del model representatiu. Aquesta dinàmica, inspirada en l’exemple suís, s’ha estès a diferents parts d’Europa (Denters i Rose, 2005; Reynaert, 2005; Delwit, 2007; Kersting, 2009; Schiller, 2011).
En el projecte que hem desenvolupat, una anàlisi exploratòria de les diferents iniciatives desenvolupades a Catalunya entre 2012 i 2018 ens ha permès identificar 14 experiències concretes, la majoria de les quals han tingut com a objecte l’ordenació territorial, temes politicosimbòlics i polítiques sectorials.
Conceptualitzant la democràcia directa
Una de les primeres qüestions que cal dirimir a l’hora de conceptualitzar la democràcia és qui pot exercir el poder. Les definicions genèriques de democràcia, que recorren estrictament a la seva etimologia, es fixen precisament en les nocions de poder i de poble. Habitualment, els debats giren al voltant de dues grans opcions: el poder l’exerceix de manera directa sobre el poble (democràcia directa) o el poden exercir els seus representants escollits democràticament (democràcia representativa). Aquesta distinció ens remet directament a la qüestió de la intermediació, una qüestió que històricament ha donat peu a intensos debats i discussions. En alguns moments, la manca d’intermediació s’associava a formes arcaiques, del passat, pròpia de societats en les quals les seves poblacions eren relativament petites, mentre que la democràcia representativa, per contra, es considerava la forma necessària per ajustar-se a les transformacions pròpies de les societats modernes (societats poblades, urbanes, industrialitzades, etc.).
Així, en societats en les quals els interessos dels individus són conflictius, la democràcia es podria concebre com a adversarial o unitària. Mansbridge (1983) resumeix de manera diàfana el model adversarial, en el qual els conflictes i malentesos es resolen bastant-se en la regla del vot i del govern de la majoria. Per contra, la democràcia unitària o consensual interpreta que davant dels dissensos propis de tota societat, allò més desitjable no és la resolució en base al vot individual, sinó l’intercanvi de raons i arguments. Des d’aquesta perspectiva, seria desitjable disposar de mecanismes que afavorissin l’intercanvi i l’acció col·lectiva; es tractaria, per tant, de superar una lògica individualista per una de relacional, en la qual el diàleg i la confrontació cara a cara fos la base del model democràtic.
En termes instrumentals, doncs, la democràcia directa pot adoptar formes adversarials (el vot en un referèndum o consulta) i unitàries (a través de la cerca de consensos en una assemblea). Així, els referèndums i les assemblees es podrien descriure com dues formes d’exercir la democràcia directa, malgrat tenir característiques i implicacions ben diferents. En aquesta línia, autors com Sartori (2007) han distingit entre els referèndums i les assemblees. Des del seu punt de vista, les assemblees són una fórmula que aconsegueix la no-intermediació i la relació cara a cara, cosa que no es dona en el cas dels referèndums. Per aquest motiu, els referèndums són, segons el seu parer, una forma empobrida de democràcia directa. Altres crítiques tenen a veure amb la necessitat d’operar en escales reduïdes, la incapacitat de la ciutadania de conèixer a fons les temàtiques que es plantegen, les desigualtats i asimetries a l’hora de presentar iniciatives, etc.
Tot i aquestes limitacions, els referèndums també ofereixen una sèrie de potencialitats, com ara l’experiència decisòria per a la ciutadania (Kaufmann, Büchi i Braun, 2007). Això permet que els ciutadans s’impliquin en aspectes rellevants de la seva comunitat i que es coresponsabilitzin del procés polític. Aquestes experiències d’implicació en el procés polític (cognitive mobilization) afavoreixen una concepció de la ciutadania més plena, més activa i, en conseqüència, menys passiva, en la mesura que els permet conèixer de primera mà els processos de definició i decisió de les polítiques, i experimentar i aprendre de primera mà dels processos polítics, així com millorar el control i la transparència.
L’organització i el desplegament de les consultes ciutadanes locals
L’anàlisi de l’organització de les consultes ciutadanes locals s’ha basat en les següents dimensions: 1) els requisits de la proposta, 2) la informació i la deliberació pública, 3) l’organització de la votació i 4) els resultats. Anem a detallar, breument, el contingut de cadascuna d’elles.
Pel que fa als requisits de la propostes, les consultes locals han de tenir en compte diversos requisits. En primer lloc, el contingut del que es consulta hauria de ser competència del món local. Malgrat això, els governs locals també poden promoure consulta sobre elements simbòlics, sense que això impliqui que la ciutadania esperi alguna mena de desplegament efectiu en forma de polítiques públiques. Així mateix, cal fixar-se en qui pren la iniciativa a l’hora de proposar la consulta, atès que la Llei de consultes permet aquesta possibilitat als governs i a la ciutadania. Finalment, cal fixar-se en la formulació de la pregunta, sobretot per tal que aquest sigui clara i entenedora.
La segona de les dimensions a analitzar fa referència al procés previ a la celebració de la consulta, concretament a la informació que s’ha facilitat al voltant de l’objecte de la consulta i als processos de deliberació pública. La importància de disposar d’informació de totes les opcions vinculades a la consulta és crucial per tal de garantir-ne la naturalesa democràtica, i això correspon a les institucions que la promouen i a les diferents parts implicades en la consulta. Així mateix, cal comprovar si les parts han dut a terme una campanya, en què totes les opcions han tingut les mateixes oportunitats de transmetre el seu missatge.
Pel que fa a l’organització de la votació, dos elements sobresurten en l’anàlisi. Per una banda, qui pot participar en la consulta i, per l’altra, com es pot votar. La delimitació del demos és important, sobretot per analitzar si es segueixen els requisits fixats pels processos institucionals, o s’introdueixen variants que l’amplien, ja sigui reduint l’edat mínima, o per si permeten votar a persones empadronades, sense que disposin de la nacionalitat. Pel que fa al mètode de votació, cal fixar-se en la possibilitat de votar més d’un dia, o en la introducció de mitjans telemàtics.
Finalment, el darrer dels apartats fa referència als resultats de la votació. És interessant comprovar si els resultats es consideraran vinculants o consultius, així com si es fixa alguna mena de límit a la participació per tal de considerar vàlida la consulta. En cas que es consideri vinculant, cal comprovar si s’estableix algun mecanisme que doni garanties de l’aplicació dels resultats.
Quim Brugué Universitat de Girona
Xavier Casademont
Universitat de Girona
Judith Gifreu
Universitat Autònoma de Barcelona
Òscar Prieto-Flores
Universitat de Girona
Consulteu també l’article acadèmic publicat pels mateixos autors al número 57 de la Revista Catalana de Dret Públic amb el títol Democràcia directa local: Consideracions sobre les consultes municipals dins d’una secció monogràfica sobre els governs locals avui.