El Consell de Governs Locals de Catalunya és sense cap mena de dubte una de les principals, i més interessants, novetats que en clau local ens ofereix la regulació estatutària del 2006. De fet, l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006, en la seva primera versió possibilitava sens dubte posar les bases per bastir un model de governs locals de Catalunya ple. Posteriorment, en el tràmit parlamentari al Parlament i a les Corts Generals, i sobretot després amb la STC 31/2010 relativa a l’Estatut, l’objectiu quedà més desdibuixat. Però ni així es pot justificar el poc encert que el catalanisme ha tingut des de llavors ençà per no posar-se amb enginy a innovar en aquesta qüestió, i s’ha basat en l’autolimitació constant i el desconcert en aquesta matèria. És evident que la política no hi ha ajudat gens, i el context econòmic i social tampoc. Una crisi econòmica sense precedents, que de resultes ens va deixar una crisi social que encara arrosseguem, lligada a la nul·la voluntat de la política estatal de permetre el més mínim avenç a Catalunya —ja no només amb la manca de diàleg sobre el marc polític nacional català, sinó també amb una voluntat recentralitzadora fora mida de l’executiu estatal, aplaudida i/o consentida manta vegades, s’ha de dir tot, per la gran majoria de la classe política dirigent a l’Estat. I tot, amb una jurisprudència constitucional cada cop menys permissiva a obrir cap escletxa en el fet diferencial.

Tot això és cert. Com també ho és que aquí a Catalunya no s’ha tingut en aquesta matèria local ni la perícia, ni el coratge, d’abordar almenys un debat amb cert èxit global, serè i profund, malgrat algunes interessants aportacions sobre com articular el model territorial de Catalunya en clau local, així com el seu règim jurídic i prestacional i el seu marc financer. La gravetat institucional del conflicte polític entre Catalunya i Espanya no ho ha fet gens fàcil, certament, però la realitat és que, al contrari de molts altres territoris, Catalunya continua en el mateix punt de partida que abans de l’EAC, malgrat que hi ha moltes escletxes que es podrien aprofitar per avançar en aquest sentit, en clau de present i futur,(1) és a dir estem situats pràcticament en el marc de la regulació normativa local del 1987.

D’entre les novetats de l’Estatut pel que fa als governs locals, interessa ara referir-se a la configuració estatutària del Consell de Governs Locals, configurat a l’article 85 i previst com un òrgan de representació dels municipis i les vegueries —i no, per tant, de les comarques, àrees metropolitanes i altres entitats territorials o instrumentals locals— en les institucions de la Generalitat. Es tracta d’un Consell que té certes similituds amb el Consiglio delle Autonomie Locali italià, que, a més, ha d’ésser escoltat en la tramitació parlamentària de les iniciatives legislatives que afectin de manera específica les administracions locals i també en la tramitació de plans i normes reglamentàries que les afectin, tot deixant a una futura llei del Parlament, la regulació pel que es refereix a la composició, l’organització i les seves funcions.(2)

De fet, el desenvolupament legislatiu local de l’Estatut de Catalunya(3) va tenir la primera concreció justament en aquest Consell a través de la Llei 12/2010, de 19 de maig, del Consell de Governs Locals de Catalunya, posteriorment modificada per la Llei 8/2011, de 27 de desembre.

Marc jurídic vigent

El Consell de Governs Locals creat a l’Estatut, a través de l’article 85, es va desenvolupar en virtut de l’esmentada Llei 12/2010, de 19 de maig, norma que té per objecte regular-ne la composició, l’organització, el funcionament i les funcions.

De la regulació normativa es desprèn com a previsions principals que estem al davant d’un Consell en què estan representats els municipis i les vegueries davant les institucions de la Generalitat, bàsicament per —tot quedant garantida la seva autonomia orgànica i funcional— defensar l’autonomia local i els interessos locals, ja no només en el sentit representatiu i procedimental en l’elaboració de disposicions legislatives i iniciatives reglamentàries, sinó també en la defensa més àmplia de l’autonomia local, amb tot el que això significa.

Certament un debat no menor és el de la seva composició, en el sentit de si aquesta ha de ser només local, opció per la qual s’ha optat finalment, o també amb representants de la Generalitat, qüestió a la qual tornarem més endavant. Ara, però, el que s’ha regulat estrictament és que els membres són alcaldes i alcaldesses i presidentes o presidents de les diputacions provincials (mentre que no hi hagi el desplegament institucional veguerial de forma efectiva), tot garantint en la seva composició una representació proporcional i equibrada de la població de Catalunya, el seu territori i la seva representació política. Segurament, cercant aquests equilibris representatius, sembla excessiu per a un òrgan d’aquesta naturalesa que es fixi que hauria de ser composat per un plenari amb 100 membres (art. 5.2), qüestió que lògicament pot dificultar la seva operabilitat.

La resta de la norma preveu els òrgans (plenari, presidència, vicepresidències, secretaria general i comissió permanent) i les formes de llur elecció, així com també la periodicitat de les sessions, un cop es constitueix el mandat coincidint amb les eleccions locals, la qual es fixa en un mínim d’un cop l’any. Tot, però, va vinculat a  l’aprovació posterior d’un reglament de funcionament per aprovar en el termini de sis mesos des de l’entrada en vigor de la Llei (disposició addicional única).

D’altra banda, hi ha algunes altres consideracions no menors en la regulació del Consell que val la pena destacar com la seva relació amb el Consell de Garanties Estatutàries, al qual pot sol·licitar un dictamen en determinats casos o, fins i tot, proposar un dels seus membres a través del Govern. Opció certament interessant i que fins avui no s’ha posat en pràctica, bo i tenint en compte també el bloqueig en la renovació actual del mateix Consell de Garanties.

De l’activitat del Consell se n’elaborarà una memòria anual que serà elevada al Parlament de Catalunya. Finalment, val a destacar que a través de la modificació operada per la Llei 8/2011, de 27 de desembre, ja esmentada, es varen derogar les referències als mitjans personals i materials, i al seu règim pressupostari. Pot resultar si més no paradoxal pretendre la creació i l’impuls d’un Consell d’aquesta entitat i alhora no dotar-lo de mitjans personals, materials ni econòmics, mesura que es va justificar per les restriccions pressupostàries de la Generalitat en aquell moment, i que en bona part no s’han resolt amb posterioritat.

Marc institucional i de funcionament 2011-2019

Passades les eleccions locals del 2011 i seguint les previsions normatives que hem vist, en el termini de sis mesos s’havia de constituir aquest Consell. Atès que no hi havia mitjans personals, materials ni pressupostaris per fer-ho, es va arribar a un acord de voluntats per la qual cosa serien les entitats municipalistes més representatives (Associació Catalana de Municipis i Comarques, i Federació de Municipis de Catalunya) les que rotatòriament dirigirien el Consell. Així, el 27 d’octubre de 2011 al simbòlic i municipalista Saló de Cent de l’Ajuntament de Barcelona es va constituir el Consell de Governs Locals de Catalunya, amb la composició plenària i l’elecció del seu primer president, el Sr. Manuel Bustos, que en aquell moment presidia la Federació de Municipis de Catalunya (FMC), i la resta d’òrgans. Posteriorment, es va reunir novament el Plenari del Consell el 19 d’abril del 2012 al Parlament de Catalunya, on, segons publicitat dels acords presos, se’n va aprovar el reglament de funcionament, malgrat que no en consta la publicació formal.

El dia 18 de setembre de 2013, novament al Saló de Cent de l’Ajuntament de Barcelona, es va elegir el segon president, de conformitat amb l’acord de rotació esmentat, i es va nomenar el Sr. Miquel Buch, que en aquell moment presidia l’Associació Catalana de Municipis i Comarques (ACM).

De fet l’any 2013, i coincidint també amb la tramitació a les Corts Generals del que posteriorment seria la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalitat i sostenibilitat de l’Administració local, el Consell va estar molt actiu en la manifestació dels efectes negatius de la dita norma per al municipalisme català, i el seu rol va resultar cabdal per a coadjuvar a la presentació d’un conflicte en defensa de l’autonomia local contra la norma esmentada davant el Tribunal Constitucional, tot realitzant actes molt rellevants en termes institucionals(4) i acadèmics(5) al respecte.

D’aquell temps ençà no se’n coneix cap nova activitat. El mandat dels membres de la primera elecció va finir amb l’acabament del seu mandat amb les eleccions municipals del 2015. I a partir del 2015 el Consell de Governs Locals no s’ha tornat a constituir tal com estava previst a la seva norma reguladora, ni, conseqüentment, s’ha tornat a reunir.

Propostes de futur des de la gradualitat

El mes de maig passat s’han celebrat eleccions municipals, per la qual cosa i malgrat no haver-ho fet en la legislatura passada, seria convenient reactivar el Consell de Governs Locals, tal com normativament està previst. No consta en aquests moments cap informació institucional al respecte que això sigui així, ni del nou rol del Consell, però sí que es desprèn del capteniment del Govern de Catalunya al respecte a través de la corresponent acta de la Comissió d’Afers Institucionals del Parlament de Catalunya del 27 de juny de 2018.

No obstant, hem de fer la reflexió de quin rol volem que tingui aquest Consell de Governs Locals. És evident que la previsió estatutària i el desenvolupament legal dibuixa un primer recorregut: un òrgan representatiu del món municipal i veguerial en les institucions de la Generalitat, amb un rol amb la tramitació d’iniciatives legislatives i reglamentàries que l’afectin i més defensa de l’autonomia local. Certament un primer pas. Però en clau innovadora és aquest el seu únic paper?

Crec que no. Crec que s’hauria de reformular, repensar-lo participativament i dotar-lo d’un nou rol i governança. Avui el món local té molts reptes i mancances que requereixen consensos institucionals i vocació de perdurabilitat. Cal modernitzar el món local, adaptar-lo a les exigències d’una democràcia local avançada del segle XXI. I això en part és perfectament possible amb el marc competencial vigent del qual disposem, per migrat que sigui. El que cal és alçada de mires, bona direcció política i una acció constant. Governar en sentit d’Estat els reptes del món local, amb una veu clara i potent. No és de rebut, per exemple, que després que gairebé totes les forces polítiques diguessin que a les Corts Generals derogarien la reforma local del 2013, hagin passat dos governs estatals, i una cosa tan senzilla com aquesta no s’hagi fet, i que basant-se justament en aquesta, per exemple, el TC hagi anul·lat la creació d’un municipi català, com Medinyà, sense que el municipalisme català en el seu conjunt digui res al respecte de forma alta, unànime i amb consens. Es pot estar més o menys d’acord en la creació de nous municipis, però en el que no es pot estar d’acord és que des de l’any 1979 Catalunya hagi tingut aquesta competència reconeguda i al 2019 no, en virtut d’una llei que no ha estat derogada malgrat tot. Amb un Consell de Governs Locals potent, això no passaria desapercebut.

En aquest sentit, soc del parer(6) que cal un Consell molt institucional, però dotat alhora d’una estructura molt tècnica, que a mitjà termini hauria d’aglutinar les entitats municipalistes actuals més representatives (ACM i FMC), així com molts dels actuals centres de pensament, anàlisi i reflexió finançats des de fa molts anys per les administracions territorials —bàsicament Generalitat, Ajuntament i Diputació de Barcelona. A aquests centres els cal de forma urgent una reflexió de futur, i fusionar-se i aglutinar-se perquè fins i tot així podrien rendir més en termes científics —igual que els centres culturals i expositius, en termes generals. En el marc d’aquest Consell també s’hauria de comptar amb una bona coordinació amb l’Escola d’Administració Pública per dotar-se tots plegats d’un model de formació de tècnics i electes de país, prenent com a referència —com en la seva creació en els anys de la Mancomunitat— els models europeus més avançats. I això sobretot perquè és urgent que ens dotem d’una estructura tècnica i jurídica, com a país, molt solvent. Només des d’una bona escola de dret públic d’on surtin grans professionals podrem tenir un cos de gestors públics qualificats, element clau per al bon funcionament d’un bon teixit institucional. En aquest sentit, l’elaboració de manuals d’estudi per a les facultats, o de llibres que recuperin l’esperit del nostre dret públic català, esdevenen fonamentals també per tal d’iniciar vocacions cap a l’estudi i les funcions públiques, ja des dels anys universitaris, i avui tots aquests materials en clau catalana no hi són. Així mateix, considerem necessària, com ja hem manifestat també en algunes altres ocasions, la creació d’una Revista dels Governs Locals de Catalunya, amb elements d’estudi teòrics i pràctics, i que fos d’absoluta referència per als interessats en l’estudi del nostre dret local.

I finalment, en aquest ordre de coses, considerem també especialment rellevant que des dels poders públics locals i la Generalitat, conjuntament amb els col·legis professionals, s’elaborin els instruments necessaris per tal d’ajudar els joves opositors a funcionaris d’habilitació nacional per tal de dotar-nos progressivament d’un cos de secretaris, interventors i tresorers municipals que doni cobertura a les demandes reals dels nostres governs locals, així com garantir el funcionament intern mínim dels serveis tècnics dels nostres municipis.(7)

Soc del parer, a més, que aquest Consell de Governs Locals hauria de servir com a paraigua de totes les comissions informatives i de cooperació local de caire interadministratiu: comissió de delimitació territorial, comissió de Govern local de Catalunya, comissió de cooperació local, etc. Per tant, es tractaria d’òrgans que, bo i mantenint la seva composició paritària, tindrien la seva concreció orgànica en el món local. Per això, a més de repensar la viabilitat de la composició plenària actual, caldria preveure també segurament que en el si del Consell hi hagués certa representació de la Generalitat.

Així mateix, ha de ser un Consell de Governs Locals bàsic també com a canalitzador d’estudis, propostes i reformes en el marc del món local, ja sigui per bastir un model propi, ja sigui per proposar reformes parcials però necessàries. Els reptes del món local del futur, la necessària innovació i modernització, el relleu generacional que tenim al davant, la intel·ligència artificial i l’administració electrònica, sens dubte també passen per aquí.

I per fer-ho justament caldrà retocar el marc jurídic vigent, ni que sigui parcialment, i repensar els seus mitjans materials, personals i econòmics. Però comptat i debatut i aprofitant molts dels recursos actualment vigents i carregosos als pressupostos públics i ben ordenats en aquest sentit, no hi ha res que no sigui possible ni que afegeixi més càrrega de despesa a la ja avui present i pressupostada anualment i massa vegades dispersa i amb dubtós retorn. Possible progressivament, perquè tot això tampoc es construirà amb un breu espai de temps, però el que cal és posar-s’hi i no restar aturat, perquè com deia el president Enric Prat de la Riba: “No hi ha perill més gros que la immobilitat: restar aturat és morir”. I els municipis i les viles de Catalunya, històricament dinàmiques, no volen instal·lar-se en la immobilitat, sinó continuar essent l’essència autèntica d’aquest país, i contribuir com cal a la Catalunya rica i plena del segle XXI.

 

Xavier Forcadell i Esteller

Doctor en dret, coordinador general de la Diputació de Barcelona, secretari municipal i professor associat de dret administratiu a la Universitat Rovira i Virgili

 

1. Vid.in totum, Forcadell Esteller, Xavier. (2016). L’organització territorial i el règim jurídic dels governs locals de Catalunya. Barcelona: Tirant lo Blanch.
2. En relació amb la configuració estatutària d’aquest Consell, podeu veure Vilalta Reixach, Marc. (2007). El Consejo de Gobiernos Locales. La nueva participación de los entes locales en las Comunidades Autónomas. Madrid: Iustel.
3. Al respecte, podeu veure Renyer Alimbau, Jaume, Fuentes Gasó, Josep Ramon, Soto Valle, Juan Ignacio, i Forcadell Esteller, Xavier. (2016). Estudis per a una Llei de Governs Locals de Catalunya 2007-2011. València: Tirant lo Blanch.
4. En aquest sentit, podeu veure https://consellgovernslocals.cat (última visita 8 de maig 2019).
5. Podeu veure la publicació derivada de les jornades organitzades pel Parlament de Catalunya, la Diputació de Barcelona i el Consell de Governs Locals —amb el suport de les entitats municipalistes de Catalunya, el Col·legi de Secretaris, Interventors i Tresorers de l’Administració Local, i la Fundación Democracia y Gobierno Local— a Forcadell Esteller, Xavier, Pifarré Estrada, Marc, i Sabaté Vidal, Josep Maria. (2014). Els governs locals de Catalunya davant la reforma del règim local espanyol (Col·lecció Testimonis Parlamentaris, núm. 35). Barcelona: Parlament de Catalunya.
6. Forcadell Esteller, Xavier. (2016). L’organització territorial i el règim jurídic dels governs locals… cit. pàg. 512-513.
7. En aquest sentit, propostes com la creació de borses d’interins que apunta la Orden TFP/297/2019, de 7 de marzo, por la que se establece el procedimiento de elaboración de relaciones de candidatos de las subescalas de la Escala de funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional https://www.boe.es/boe/dias/2019/03/15/pdfs/BOE-A-2019-3808.pdf (última visita 8 de maig de 2019), actualment és una bona iniciativa.
   Com en aquest sentit es pot destacar també l’aposta de la Diputació de Barcelona per les línies innovadores ofertes l’any 2019 al seu catàleg de serveis per poder coadjuvar directament i/o a través dels municipis i els consells comarcals a la prestació integral dels serveis de secretaria, intervenció, arquitectura i enginyeria, de forma mancomunada. A aquest efecte, es poden veure els enllaços següents amb l’oferta de la prestació dels serveis corresponents https://catalegdeserveis-cercador.diba.cat/fitxa?id=19322 i https://catalegdeserveis-cercador.diba.cat/fitxa?id=19323 (última visita 8 de maig de 2019).