És una màxima que totes les institucions jurídiques es poden emprar de manera esbiaixada per aconseguir objectius diferents dels objectius per als quals es van concebre. Així, per citar un exemple prou conegut, l’institut societari, destinat a regular les persones jurídiques, és susceptible d’emprar-se com a pantalla que doni cobertura a una defraudació d’impostos i, en conseqüència, apareix aquí la clàssica figura del frau legis.

Doncs bé, al nostre entendre, quelcom similar està succeint amb l’institut jurídic de l’estabilitat pressupostària. Es tracta d’un institut que troba la seva arrel doctrinal en el principi econòmic d’equilibri pressupostari forjat pels hisendistes liberals del segle XIX, segons el qual les despeses públiques no poden superar, en cap cas, els ingressos. A partir de la segona meitat del segle XX, aquest estricte principi es va anar abandonant i es va mantenir jurídicament tan sols en l’àmbit dels ens locals.

Amb la Constitució de 1978 tampoc no es va imposar l’esmentat principi ni a l’Estat ni a les comunitats autònomes. Va ser arran dels objectius fixats per la normativa comunitària europea, quan les lleis espanyoles d’estabilitat pressupostària de 2001 van establir el principi d’estabilitat amb un abast general, amb la qual cosa resulta pacífic en la doctrina advertir que aquesta normativa va limitar considerablement l’autonomia financera de les comunitats autònomes. Limitació que encara es va endurir més quan es va dictar la legislació d’estabilitat pressupostària de 2012, desenvolupadora de la reforma de l’article 135 CE. La publicació del Reial decret llei 21/2012, sobre el Fons de Liquiditat Autonòmic, emparat en la legislació d’estabilitat pressupostària, ha suposat una altra fita en l’escalada a la limitació de l’autonomia financera de les comunitats autònomes.

Al nostre entendre, el resultat final d’aquesta evolució normativa del principi d’estabilitat financera és que s’han col·locat les comunitats autònomes en una situació de tutela més pròpia d’una colònia que d’un ens autònom, puix fàcticament se les priva de dur a terme una política pròpia d’ingressos i despeses, cosa que, entenem, pugna amb el principi d’autonomia financera, el qual té el mateix rang constitucional que el d’estabilitat pressupostària i, per tant, aquest no pot suposar l’eliminació del primer.

Es produeix, tanmateix, la circumstància que, si s’examina aquesta evolució normativa, és fàcil adonar-se que per aconseguir els objectius d’estabilitat pressupostària no calia limitar fins a un punt tan extrem l’autonomia de les comunitats autònomes. Prova d’això és la regulació que s’ha fet d’aquest principi respecte als länders alemanys, on l’Estat central ha regulat l’estabilitat sense menysprear l’autonomia dels ens autonòmics.

D’aquí que, al nostre entendre, el principi econòmic d’estabilitat ha estat l’excusa de l’Estat espanyol per a retallar jurídicament l’autonomia financera de les comunitats autònomes i així aconseguir l’objectiu polític de recentralitzar competències. Es tracta d’un esquema simple —de manual— de frau de llei, però elevat a principis constitucionals on la norma de cobertura és la regulació del principi d’estabilitat i la norma defraudada és el contingut del principi d’autonomia.

Malauradament, aquesta situació és beneïda pel màxim custodi de la Constitució, el Tribunal Constitucional, la qual cosa ens planteja una altra màxima: quis custodes ipsos custodes?

Joan Pagès i Galtés

Catedràtic a la Universitat Rovira i Virgili i membre de la Comissió Jurídica Assessora de la Generalitat de Catalunya

Aquest apunt és un resum de l’article acadèmic publicat a la Revista Catalana de Dret Públic en el marc del número especial sobre l’aplicació de l’article 155 CE a Catalunya (abril 2019) i que duu per títol Anàlisi jurídica de la utilització de l’estabilitat pressupostària com a límit del principi d’autonomia financera.