Entre els dies 27 d’octubre de 2017 i 2 de juny de 2018 es va aplicar l’anomenat mecanisme de coerció federal de l’article 155 de la Constitució espanyola (CE) a la Generalitat de Catalunya. L’aplicació de les previsions d’aquest precepte constitucional s’ha materialitzat en un conjunt de mesures limitatives de l’autogovern de Catalunya que han estat recollides en el Dossier sobre l’aplicació de l’article 155 a Catalunya (número especial de la Revista Catalana de Dret Públic), el qual, entre altres continguts, també incorpora els ítems referents a la conflictivitat jurisdiccional generada i al corpus doctrinal que ha analitzat l’article 155 CE, abans i després de la seva aplicació.
El conjunt de documentació que recull el dossier posa de manifest tres aspectes rellevants que han caracteritzat l’aplicació de l’article 155 CE.
Les ambigüitats i els silencis constitucionals
Sens dubte, l’article 155 CE és un dels màxims exponents del caràcter obert i interpretable de la constitució territorial espanyola, integrada per un conjunt de preceptes que, en molts aspectes, dibuixen escenaris flexibles i dúctils més que no pas marcs tancats i rígids. Aquesta interpretabilitat de la regulació constitucional ha acabat dotant d’una extraordinària capacitat de decisió els poders constituïts a l’hora d’omplir les ambigüitats i els silencis constitucionals, especialment en el cas del Tribunal Constitucional que, en l’exercici de la seva funció jurisdiccional, ha acabat exercint un paper transcendental diriment en la configuració del model territorial de l’estat de les autonomies.
L’article 155 CE constitueix un precepte constitucional caracteritzat per un elevat grau d’indeterminació tant pel que fa als supòsits que poden motivar la seva activació com a les mesures que es poden adoptar a la seva empara. Són prou significatius, en tal sentit, els estudis doctrinals elaborats sobre el precepte esmentat —alguns dels quals van ser realitzats i fets públics poc temps abans de la seva aplicació a les institucions de Catalunya— en què s’analitza tant el procediment a seguir per aplicar la seva regulació, com les mesures que poden aprovar-se d’acord amb les seves previsions. Les opinions sobre si era possible dissoldre el Parlament, suspendre l’autonomia, destituir el president de la Generalitat o quin era el temps necessari per tramitar el procediment d’autorització de les mesures proposades pel Govern, eren divergents i reflectien els dubtes que oferiria la regulació constitucional. En aquest marc normatiu, caracteritzat pel seu caràcter amfibològic, les institucions estatals –president, Govern i Senat— han gaudit d’una posició avantatjosa per dotar de concreció els silencis i les vaguetats del precepte constitucional esmentat, mentre que el Tribunal Constitucional, tot acollint favorablement la iniciativa estatal (SSTC 89 i 90/2019, de 2 de juliol), ha acabat certificant, de forma gairebé íntegra, la cobertura d’aquells silencis i la interpretació d’aquelles ambigüitats dutes a terme per les institucions estatals, malgrat els dubtes fonamentats que s’hi plantejaven.
Dues mesures —inicial i final— que presentaven clars dubtes de constitucionalitat
Dues de les mesures adoptades a l’empara de l’autorització del Senat presentaven uns notables dubtes de constitucionalitat.
En primer lloc, la dissolució del Parlament de Catalunya i el cessament del president de la Generalitat i de tot el Govern de Catalunya van suposar, de iure i de facto, la suspensió de l’autonomia política de Catalunya. Aquest règim d’autonomia política s’emparava en el reconeixement constitucional del dret a l’autonomia (art. 2 CE) i en una llei orgànica de les Corts Generals que havia aprovat la norma estatutària d’autogovern que era fruit d’un procediment especialment complex, en què confluïen la voluntat del Parlament de Catalunya, de les Corts Generals i dels ciutadans de Catalunya (art. 151.2 CE i Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya). Semblava, doncs, raonablement discutible que l’article 155 CE, en els termes vagues amb què el va formular el constituent —que contrasta amb la concreció amb què l’article 55.1 CE preveu la suspensió de diferents continguts constitucionals en l’àmbit dels drets i llibertats— pogués emparar l’aprovació de mesures que contradiguessin frontalment o entressin en conflicte amb aquelles previsions constitucionals i estatutàries que emparaven l’autonomia política de Catalunya. No obstant això, el Tribunal, en les sentències esmentades, no trobava cap principi, regla o prescripció constitucional que impedís l’adopció de les mesures impugnades, més enllà de proclamar que no podrien conduir a una suspensió indefinida de l’autonomia. Aquesta incapacitat de la jurisdicció constitucional per extreure de la constitució regles i principis que poguessin delimitar l’aplicació de l’article 155 CE contrasta amb l’habitual modus procedendi del Tribunal que acostuma a resoldre les controvèrsies territorials que se li plantegen mitjançant una densa activitat d’interpretació dels continguts constitucionals. N’és un bon exponent la STC 45/2019, de 27 de març, que, mitjançant una tècnica interpretativa que entrellaça el mètode inductiu amb raonaments politològics, rebutja la possibilitat de regular un procediment d’investidura a la Presidència de la Generalitat que no compti amb la presència física del candidat o la celebració de reunions del Govern de Catalunya de caràcter no presencial, malgrat que les normes integrants del bloc de la constitucionalitat no estableixen cap determinació específica sobre aquests aspectes.
En segon lloc, una de les decisions finals de les institucions estatals, adoptades a l’empara de les mesures autoritzades en el marc de l’article 155 CE, també presenta dubtes de legalitat. Es tracta de la negativa del Ministeri d’Administracions Públiques a publicar en el DOGC el Decret 2/2018, de 19 de maig, del president de la Generalitat de nomenament del Govern de Catalunya, tot argüint que quatre dels consellers que es nomenaven —Srs. Jordi Turull, Josep Rull, Antoni Comín i Lluis Puig— no podrien exercir les seves funcions institucionals d’acord amb les previsions i exigències de la normativa vigent. Aquest rebuig —que, formalment, s’emparava en l’apartat E.3 de les mesures autoritzades pel Senat que atribuïa als òrgans estatals la facultat d’autoritzar les publicacions en els diaris oficials— trobava, materialment, un difícil encaix en la legalitat aplicable en la mesura que va impedir que el president de la Generalitat pogués exercir, amb plenitud, les atribucions de nomenament dels membres del Govern que li corresponien a partir de la seva presa de possessió, la qual no havia estat impugnada per les institucions estatals. Semblaria, en tal sentit, que si la potestat de nomenar el Govern corresponia al president de la Generalitat, les institucions estatals no podien deixar-la sense efecte utilitzant la seva funció d’autorització de la publicació de disposicions i actes administratius en el DOGC, que va acabar sent utilitzada per resoldre les discrepàncies jurídiques existents entre el Ministeri d’Administracions Públiques i el president de la Generalitat, sobre la viabilitat d’algun dels nomenaments.
Cal pensar que el Govern espanyol ja comptava amb els instruments ordinaris per oposar-se a aquells nomenaments tot impulsant els corresponents recursos davant de la jurisdicció constitucional —amb uns efectes previsibles suspensius immediats— o la jurisdicció ordinària. En canvi, la negativa a publicar el decret de nomenament dels consellers va tenir dues conseqüències: primera, que una potestat que corresponia al president de la Generalitat no va poder ser exercida en el sentit que aquest havia decidit, amb la qual cosa les institucions estatals van exercir un control exorbitant que excedia les mesures autoritzades pel Senat; segona, que es va allargar el temps en què les funcions atribuïdes al Govern de Catalunya i als seus consellers continuaven sent exercides per òrgans de l’Estat, amb la qual cosa es produïa la paradoxa que mentre que el president de la Generalitat exercia com a tal, els ministres del Govern de l’Estat continuaven assumint les funcions dels consellers del Govern de Catalunya. Una cohabitació certament complicada.
La STC 89/2019, de 2 de juliol, accepta la constitucionalitat de la facultat estatal per autoritzar les publicacions en els diaris oficials —primer paràgraf de l’apartat E.3—, però rebutja que la publicació d’un acte, acord o disposició sense autorització pogués ser causa de la seva invalidesa i ineficàcia, per la qual cosa declara la inconstitucionalitat i nul·litat del segon paràgraf de l’esmentat apartat E.3 en què es preveien aquests efectes. Per tant, el pronunciament del Tribunal Constitucional no ha suposat en cap cas una deslegitimació indirecta de la decisió estatal d’impedir la publicació del Decret 2/2018, sinó que simplement ha incidit en quins serien els eventuals efectes d’una publicació que es dugués a terme sense autorització estatal.
Un context judicialitzat
Un aspecte destacat de l’aplicació del mecanisme de l’article 155 CE és el context d’intensa judicialització, tant en l’àmbit de la jurisdicció constitucional com de la jurisdicció ordinària, que ha acompanyat l’aprovació i aplicació de les mesures adoptades a la seva empara.
La jurisdicció constitucional ha estat protagonista des de dues vessants.
En primer lloc, com s’ha dit, ha resolt els dos recursos d’inconstitucionalitat interposats contra l’acord del Senat que autoritzava les mesures sol·licitades pel Govern de l’Estat a l’empara de l’article 155 CE. És important destacar que les sentències que havia de dictar el Tribunal només podien tenir uns efectes merament declaratius, ja que solament podien ser aprovades quan l’aplicació de l’article 155 CE no fos vigent. Aquesta demora en l’aprovació de les sentències, que contrasta amb altres actuacions extremament accelerades de la justícia constitucional en relació amb les actuacions impulsades per les institucions catalanes vinculades a l’anomenat dret a decidir, era inevitable en la mesura que el Tribunal va decidir suspendre el termini perquè el Govern de Catalunya pogués personar-se i formular al·legacions mentre el Consell de Ministres exercís les funcions que corresponien.
En segon lloc, el Tribunal Constitucional ha tingut un paper influent en la falta de recorregut de diferents processos d’investidura a la Presidència de la Generalitat impulsats pel president del Parlament de Catalunya. Cal recordar, en tal sentit, que l’aplicació de l’article 155 CE acabava quan el nou Govern de Catalunya prengués possessió i, prèviament, era necessari, que el president de la Generalitat fos investit. Aquest paper influent del Tribunal Constitucional es posa de manifest en diversos processos constitucionals, com ara l’iniciat arran de la impugnació presentada pel Govern estatal contra la candidatura del diputat Sr. Carles Puigdemont que el Tribunal —abans de la seva admissió a tràmit— va tenir “per promoguda”, amb l’adopció d’un seguit de mesures cautelars que van impossibilitar la celebració del Ple d’investidura. També cal fer esment del rebuig de la jurisdicció constitucional a les mesures cautelars sol·licitades, en empara, per un altre candidat a la Presidència de la Generalitat —diputat Sr. Jordi Sànchez— amb la finalitat de poder assistir al Ple d’investidura.
També la jurisdicció ordinària —contenciosa administrativa i penal— ha tingut un paper especialment rellevant. D’una banda, els tribunals contenciosos administratius, a més de rebutjar l’adopció de diverses mesures cautelars de suspensió de les actuacions estatals impugnades, han desestimat els recursos formulats contra decisions adoptades a l’empara de l’acord d’autorització del Senat, com ara els Reials decrets 942/2017, de 27 d’octubre, pel qual es disposa el cessament del President de la Generalitat de Catalunya, Sr. Carles Puigdemont, 945/2017, de 27 d’octubre, pel qual es disposa l’adopció de diverses mesures respecte de l’organització de la Generalitat de Catalunya i el cessament de diferents alts càrrecs, i 946/2017, de 27 d’octubre, de convocatòria d’eleccions al Parlament de Catalunya i de la seva dissolució.
Per la seva banda, els òrgans de la jurisdicció penal han rebutjat totes les peticions perquè les persones privades de llibertat, que tenien la condició de diputats al Parlament de Catalunya, poguessin participar en el procediment d’investidura a la Presidència de la Generalitat, per a la qual havien estat proposats. Fins i tot, es va decretar presó provisional d’un candidat a la Presidència de la Generalitat —Sr. Jordi Turull— mentre que es duia a terme el tràmit parlamentari per investir-lo president.
Finalment, cal apuntar que un aspecte comú i destacat de les resolucions dictades tant per la jurisdicció constitucional com per les jurisdiccions contenciosa administrativa i penal, ha estat el caràcter unànime amb què han estat adoptades. Aquesta unanimitat crida especialment l’atenció si es té en compte que moltes de les qüestions sobre les quals s’han pronunciat plantegen més dubtes que certeses, per la qual cosa no hauria estat estranya la formulació de vots particulars. El cert, però, és que les actuacions de les institucions estatals que tenen per objecte aspectes vinculats al procés del dret a decidir promogut per les institucions catalanes han mostrat —amb comptades excepcions— una plena harmonia i homogeneïtat d’acció en la interpretació i l’aplicació del dret aplicable, i en la valoració dels fets enjudiciats.
Gerard Martín i Alonso
Cap de l’Àrea d’Assessorament sobre l’Organització Territorial del Poder de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern i professor associat de dret constitucional a la Universitat de Barcelona
Aquest apunt és un resum del Dossier publicat a la Revista Catalana de Dret Públic en el marc del número especial sobre l’aplicació de l’article 155 CE a Catalunya (abril 2019).