El seminari i l’origen de la proposta de text legal

El matí del dijous dia 10 d’octubre d’enguany, sota els auspicis del Departament de Dret Administratiu, Dret Processal i Dret Financer i Tributari, i de la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona, tindrà lloc a l’Aula Magna de l’esmentada Facultat el seminari Les persones sense llar, serveis i recursos. Una proposta legal per a fer front a l’exclusió residencial molt greu.

Del títol del seminari i del programa s’infereix que la trobada acadèmica, que consta de tres parts, té un doble propòsit: reflexionar sobre la realitat del sensellarisme i presentar-hi una proposta de text legal. En aquest apunt, només comento, i de manera succinta, la proposta legal que s’hi presentarà, que és allò pròpiament inèdit del seminari. La proposta, que consisteix en un text articulat estructurat en forma de llei, l’hem denominada Proposta de text legal de mesures urgents per a fer front a l’exclusió residencial molt greu i de garantia dels drets de les persones que es troben en aquesta situació (d’ara endavant, la proposta, o la proposta de text legal).

M’abstinc ara i aquí de comentar i justificar la conveniència d’elaborar i aprovar una llei adreçada específicament a les persones sense llar, o adreçada, més concretament, a una part d’aquestes persones: les persones en situació d’exclusió residencial molt greu. Per a les persones sense llar, ho vaig argumentar en un article publicat el juliol de l’any passat en el diari El Punt Avui, al qual remeto el lector. Com és lògic, els arguments aleshores expressats també serveixen en el cas de les persones en situació d’exclusió residencial molt greu; és per això que no ho reitero.

Abans d’exposar el contingut de la proposta, n’explico molt breument l’origen. L’espurna rau en unes imatges crues i esfereïdores d’un grup d’homes sense sostre que, als afores d’una ciutat, malvivien en l’interior d’unes canonades cobertes de neu i glaç, i que eren objecte de mofa per part d’una munió de joves. La filmació, emesa fa uns anys en un programa de TVC, reflectia una realitat ofensiva que, salvada aquella climatologia extrema, malauradament no es troba tan allunyada d’aquella en què viuen a casa nostra les persones sense sostre. Les imatges esmentades em suscitaren la necessitat d’elaborar un text legal per a fer front al sensellarisme, i això probablement fou induït per les experiències viscudes durant els anys que havia pogut col·laborar en un servei adreçat a les persones sense llar que duia a terme (i que encara efectua) la Comunitat de Sant’Egidio.

La proposta de text legal que presentarem en el seminari l’he elaborada amb el professor Vicenç Aguado i Cudolà, catedràtic de dret administratiu de la Universitat de Barcelona, i hem comptat amb la col·laboració de Raquel Prado Pérez i d’Almudena González García, les dues professores associades de dret administratiu d’aquesta Universitat.

 

La matèria del text legal que es proposa

Respecte de la matèria que disciplina la proposta de text legal que es presentarà en el seminari, cal precisar que no correspon exactament a la d’habitatge. Això pot semblar estrany quan tots sabem que l’erradicació del sensellarisme passa necessàriament per a garantir una llar a les persones que no hi tenen accés, i quan, per tant, per a aconseguir-ho cal, entre altres mesures, i és urgent de fer-ho, modificar la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l’habitatge.

De modificacions de la Llei del dret a l’habitatge, n’hi ha hagudes, i d’importants, els darrers anys, però, si deixem de banda el Decret llei 1/2015, de 24 de març, de mesures extraordinàries i urgents per a la mobilització dels habitatges provinents de processos d’execució hipotecària, o bé han ensopegat parcialment amb pronunciaments del Tribunal Constitucional (Llei 24/2015, del 29 de juliol, de mesures urgents per a afrontar l’emergència en l’àmbit de l’habitatge i la pobresa energètica; Llei 4/2016, del 23 de desembre, de mesures de protecció del dret a l’habitatge de les persones en risc d’exclusió residencial), o simplement no han reeixit: Decret llei 5/2019, de 5 de març, de mesures urgents per millorar l’accés a l’habitatge. La reforma de la legislació relacionada amb l’habitatge és inajornable i s’ha d’escometre amb decisió i de manera enèrgica, a la vegada que cal dotar de més recursos econòmics les polítiques d’habitatge.

Per cert, la legislació d’habitatge ha negligit excessivament les persones sense llar. Encara que les té en compte, prioritza la intervenció pública en les situacions de persones o unitats familiars en risc de pèrdua de la llar (execucions hipotecàries i desnonaments per impagament de les rendes de lloguer), situacions que, de no intervenir-hi, engruixirien el nombre de persones sense llar. D’aquesta manera deixa relegades les situacions en què la pèrdua o la manca d’habitatge és ja un fet consolidat. A fi de comptes, una mostra de la manca de mitjans i recursos pressupostaris en aquest sector.

Les mesures legals contingudes en el text que es proposa van en una altra direcció i persegueixen dos objectius: d’una banda, garantir un espai residencial digne a les persones en situació d’exclusió residencial molt greu, que els doni aixopluc permanent i els permeti desplegar la vida privada —espai que fins i tot pot tractar-se d’una llar autònoma i, per consegüent, suposar l’accés a l’habitatge—; de l’altra, garantir-los i afavorir-los el gaudi de drets i de serveis que les faculti, en combinació amb el primer objectiu, per a vèncer la situació de precarietat a què estan sotmeses i puguin eixir-ne. Són mesures que considerem que cal adoptar amb urgència, sense esperar la solució definitiva que ha de provenir de la legislació i de les polítiques d’habitatge, i que hi van en paral·lel.

 

Els subjectes de la proposta de text legal

Els subjectes als quals va adreçada la proposta de text legal són les persones que es troben en situació d’exclusió residencial molt greu i que, d’acord amb l’article 3 de la proposta, són les persones que viuen al ras, i les persones que, en no disposar de llar, pernocten en albergs, pensions, hotels, establiments residencials, habitatges d’inserció o en un altre tipus d’allotjament equiparable, o en allotjaments d’urgència o en centres de baixa exigència, mercès a l’ajuda de les administracions públiques, de les organitzacions i entitats, o d’unions i entitats sense personalitat jurídica.

Les persones en situació d’exclusió residencial molt greu no són, en realitat, totes les persones sense llar. Avui el concepte “sense llar” també comprèn altres situacions, si seguim, com ja és comú de fer-ho, la classificació de situacions de privació d’habitatge ETHOS impulsada per la Federació Europea d’Organitzacions Nacionals que Treballen amb Persones sense Llar (FEANTSA). Com que la nostra proposta només ateny un segment del conjunt de les persones sense llar —el de les que considerem que es troben en una situació d’exclusió residencial més greu—, els hem atribuït la denominació de persones en situació d’exclusió residencial molt greu. Vista l’heterogeneïtat de les situacions sense llar, convé retenir que la categoria de persones de la proposta no coincideix amb la definició de persones sense llar de la Llei del dret a l’habitatge (art. 3, lletra m).

La proposta no distingeix entre ciutadans espanyols, ciutadans europeus, nacionals de tercers països en situació regular i nacionals de tercers països en situació irregular. En general, per a poder gaudir dels serveis que crea, la proposta només exigeix, i fins i tot amb alguna excepció (per als centres de baixa exigència), l’empadronament. De fet, els principals serveis que incorpora, atès el seu caràcter essencial, són configurats com a serveis socials bàsics, cosa que, d’acord amb la legislació d’estrangeria, permet que també se’n puguin beneficiar totes les persones estrangeres, amb independència que resideixin en un municipi de Catalunya de manera legal o hi romanguin de manera irregular.

Quant als subjectes, la proposta també dedica un nombre considerable d’articles a les organitzacions i entitats legalment reconegudes que es dediquen a l’atenció de les persones en situació d’exclusió residencial molt greu. Per exemple, preceptua que elles, i, principalment, les que tinguin la condició d’habilitades (art. 8), puguin comptar amb la col·laboració de les administracions públiques quan prestin els serveis que ella regula i aquestes no els cobreixin. En definitiva, la proposta acull la col·laboració entre la iniciativa pública i la privada, la qual ha d’articular-se a través de mesures de foment (subvencions) i d’instruments contractuals i no contractuals, com el concert (art. 7.1).

Òbviament, les administracions públiques de Catalunya també són subjectes presents en la proposta, la qual, a més, consagra tot un títol, el cinquè (art. 25 a 29), a l’establiment de normes d’organització administrativa.

 

El servei d’espai residencial digne

Ja he indicat que el primer dels dos grans objectius que la proposta pretén és el de garantir un espai residencial digne permanent a les persones en situació d’exclusió residencial molt greu. En què consisteix el servei d’espai residencial digne ens ho diu la proposta mateixa amb aquestes paraules: “espai cobert, d’ús individual o col·lectiu, amb dimensions i condicions suficients per a desenvolupar-hi la vida privada amb respecte al dret a la intimitat, amb disponibilitat d’ús les 24 hores del dia, que compta, com a mínim, amb llit, llum, temperatura confortable, accés als serveis d’aigua corrent, lavabo i dutxa, i amb espai per a tenir-hi objectes personals” (art. 5, lletra a). Més endavant, la proposta explicita la naturalesa d’aquest servei, que reconeix com a dret subjectiu (art. 12.1), i que esdevé una prestació garantida, de caràcter permanent mentre els beneficiaris estiguin en situació d’exclusió residencial molt greu (art. 12.2). Finalment, la disposició final segona incorpora el servei d’espai residencial digne en la Cartera de Serveis Socials, i hi determina la forma de prestació: en establiments residencials, habitatges d’inserció, albergs, pensions, hotels o en qualsevol altre tipus de modalitat d’allotjament o habitatge que provingui o no del parc públic d’habitatges que satisfaci els requisits i les exigències de l’espai residencial digne.

Què és allò que aporta l’espai residencial digne, si disposar d’un allotjament gràcies al suport d’un tercer és, precisament, el segon dels supòsits de situació d’exclusió residencial molt greu?

En primer lloc, i com a conseqüència d’instituir el servei com a dret subjectiu, la proposta garanteix el gaudi d’un allotjament a qualsevol persona en situació d’exclusió residencial molt greu. Per tant, si el servei no es presta, se’n pot exigir la prestació davant dels tribunals, els quals obligaran a prestar-lo. En segon lloc, tot i la intenció temporal del servei (perquè hi ha la voluntat d’assolir l’autonomia del beneficiari), el servei té caràcter permanent; o sigui, se’n garanteix la continuïtat mentre romangui la situació. I, en tercer lloc, l’espai ha de fer possible el desenvolupament de la vida privada de l’usuari i preservar-ne la intimitat, com també permetre-hi l’accés durant les 24 hores del dia i l’admissió justificada de visites. No tots i cada un dels elements que he subratllat en cursiva es satisfan, o estan garantits, en els serveis d’allotjament que avui s’ofereixen.

La proposta opta per una gran varietat de formes de prestació del servei. Ho justifica l’heterogeneïtat de situacions personals (necessitades de més o menys suport), la diversitat d’entorns geogràfics (zones de gran densitat urbana, zones rurals) i el tipus de mitjans ja disponibles. L’enumeració de la proposta és oberta, i admet altres formes a partir, per exemple, dels parcs d’habitatges (com podrien ser pisos assequibles de lloguer, per a aquelles persones en situació d’exclusió residencial molt greu que obtenen un mínim d’ingressos i poden satisfer una part de les rendes de lloguer). En definitiva, l’espai residencial digne, amb l’estabilitat de l’allotjament i el respecte a la privadesa dels usuaris, s’encamina decididament en la direcció dels postulats del housing first, i admet, fins i tot, formes, com la del lloguer social indicada, que permeten al beneficiari gaudir d’una notable autonomia; formes que, al capdavall, s’aproximen a l’accés a una llar, o ja el comporten. Amb altres paraules, l’espai residencial digne transita cap a l’obtenció d’una llar. Ara bé, la celeritat de la transició dependrà de les formes de prestació que prevalguin a l’hora d’aplicar la figura de l’espai residencial digne. Per damunt de tot, el ritme de la transició dependrà, doncs, dels avenços que hi hagi en política d’habitatge. Per això he assenyalat més amunt que el text legal que proposem anava en paral·lel a l’evolució de la legislació i de les polítiques d’habitatge.

 

Afavorir el gaudi de drets i serveis

El segon gran objectiu de la proposta consisteix, com he anunciat abans, a garantir el gaudi de drets i de serveis a les persones en situació d’exclusió residencial molt greu. En aquest sentit la proposta vetlla per l’exercici, entre altres, del dret a accedir al sistema públic de serveis socials, el dret a l’assistència sanitària, el dret a la prestació de la renda garantida de ciutadania, el dret a utilitzar els espais, els edificis, els establiments, els transports i els servis públics, el dret de sufragi i el dret a la protecció de les dades de caràcter personal (art. 11 i 15). Així mateix, la proposta consagra altres drets de caràcter prestacional, bo i creant-ne el servei correlatiu: el dret, ja esmentat, a un espai residencial digne (art. 12), el dret a un centre de baixa exigència (art. 13, 22 i disposició final segona), el dret a un títol de transport (art. 14 i 23) i el dret als serveis de consigna i bugaderia (art. 14 i 24). La previsió de tot un seguit d’actuacions de les administracions públiques, entre les quals hi ha les enumerades en l’article 16, o, per exemple, l’atenció a les víctimes de violència per aporofòbia (art. 18), els recomptes i les enquestes (amb la col·laboració de les organitzacions i entitats habilitades) (art. 19), l’elaboració i l’aprovació de plans d’actuació (art. 20), l’adopció de mesures en el cas d’episodis climàtics extrems (art. 21), la previsió de mesures per a afavorir la inserció sociolaboral (disposició addicional primera) o el mandat d’adoptar-ne per a afavorir la formació (disposició addicional segona), reforça l’assoliment dels objectius i finalitats de la proposta de text legal.

 

Mesures per a afavorir i garantir el compliment del text legal que es proposa

Finalment, els preceptes inclosos en el títol VI persegueixen afavorir i garantir l’observança del text legal proposat. D’una banda, a través d’instruments jurídics de suport: el reconeixement en favor de les entitats habilitades de la condició d’interessades en determinats procediments administratius que guardin connexió amb l’atenció de les persones en situació d’exclusió residencial molt greu, i el reconeixement en aitals supòsits de la legitimació per a poder accedir a la jurisdicció contenciosa administrativa (art. 30.1 i 3). O, així mateix, la previsió que les entitats habilitades puguin actuar davant de les administracions públiques de Catalunya en representació de les persones en situació d’exclusió residencial molt greu (art. 30.2). De l’altra, a través de la tipificació de determinades conductes com a infraccions administratives i l’establiment de les sancions corresponents (art. 31 a 40).

 

L’oportunitat de la llei de mesures urgents per a fer front a l’exclusió residencial molt greu i de garantia dels drets de les persones que es troben en aquesta situació

A redós de la feina i de l’esforç de moltes entitats, de molts professionals i de moltes persones voluntàries que treballen per a ajudar i donar suport a les persones sense llar, s’han desenvolupat iniciatives, activitats i serveis que, en aquests darrers anys, han adquirit un volum considerable. Tot això ha permès atendre parcialment aquelles persones, difondre la problemàtica del sensellarisme, que els mitjans de comunicació se’n fessin ressò i començar a conscienciar-ne la població. S’ha incrementat el suport a les persones afectades, se’n coneixen millor les necessitats, se’n fan recomptes, enquestes i estudis i, per tal d’intervenir-hi, algunes administracions públiques han aprovat darrerament plans de lluita contra el sensellarisme. Tanmateix cal garantir els serveis que es presten voluntàriament; cal incrementar-los en nombre i afegir-ne de nous; cal donar força legal a algunes de les mesures que contenen els plans esmentats, que tenen caràcter programàtic i ordenador de la gestió, però que estan mancats de valor normatiu i, per consegüent, de força vinculant; cal articular la col·laboració pública i privada,… Crec que la situació actual ja és prou madura per a fer tot això i la proposta de text legal que presentarem en el seminari a què feia referència al començament ho ambiciona. Ha estat amb la pruïja de voler contribuir decididament a l’erradicació de les situacions d’exclusió residencial molt greu que hem elaborat la Proposta de text legal de mesures urgents per a fer front a l’exclusió residencial molt greu i de garantia dels drets de les persones que es troben en aquesta situació.

Antoni Milian i Massana
Catedràtic de dret administratiu de la UAB i director del projecte de la Proposta