L’article 157 de la Constitució espanyola ha previst un sistema ampli de recursos econòmics destinats al finançament de les comunitats autònomes entre els quals destaquen les transferències provinents dels pressupostos generals de l’Estat, els tributs propis i els tributs cedits.

Des de 1996, segons la definició continguda a la LOFCA, els tributs cedits són tributs creats i regulats per les Corts Generals la recaptació dels quals es troba totalment o parcialment cedida a les comunitats autònomes de règim general. Aquesta cessió pot trobar-se acompanyada o no de la cessió de capacitat normativa sobre els tributs cedits a favor de les comunitats autònomes.

Actualment, destaca l’atribució a la Generalitat de Catalunya d’una capacitat normativa amplíssima sobre els diferents elements normatius dels tributs sobre el joc incloent-hi qüestions essencials com les exempcions, les bases imposables o la gestió i la liquidació.

Amb un grau més reduït de capacitat normativa, també s’atribueix competència normativa al Parlament de Catalunya respecte dels altres tributs cedits especialment en relació amb qüestions associades a la quantificació dels tributs com les tarifes, mínims exemptes o deduccions.

Les reformes posteriors de la LOFCA de 2001 i 2009 (aquesta darrera inspirada en les disposicions addicionals setena, vuitena, novena, desena i onzena de l’Estatut d’autonomia de Catalunya) han avançat en la línia d’incrementar el percentatge de cessió de tributs i la capacitat normativa atribuïda a les comunitats autònomes.

Per tant, la situació actual és la següent:

a) Són nombrosos els tributs cedits sobre els quals el Parlament de Catalunya pot exercir la seva capacitat normativa encara que gairebé tots aquests tributs cedits amb capacitat normativa són impostos directes com l’IRPF, l’impost sobre el patrimoni o l’impost sobre successions i donacions. L’excepció més destacable és l’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats.

b) El Parlament de Catalunya ha exercit la seva capacitat normativa sobre els tributs cedits aprovant normes reguladores d’elements essencials de l’estructura dels tributs com són els tipus o tarifes i no ho ha fet un sol cop, sinó que hi ha hagut modificacions de reformes anteriors o derogacions de disposicions introduïdes precedentment.

c) Actualment, es poden distingir dos sistemes d’exercici de la capacitat normativa sobre els tributs cedits per part del Parlament de Catalunya.

Una primera fórmula en la qual la normativa reguladora dels tributs cedits d’origen català es troba dispersa en diversos textos legals que inclouen aspectes parcials de la regulació. Aquesta situació es produeix a tots els tributs cedits llevat de l’impost sobre successions i donacions. A tall d’exemple, a l’impost sobre transmissions patrimonials oneroses i actes jurídics documentats s’han succeït tretze regulacions catalanes d’algun element del tribut mitjançant llei i tres mitjançant decret llei. Els tipus impositius aplicables han estat objecte de vuit regulacions catalanes. Quinze lleis i un decret llei catalans han reflectit l’exercici de la capacitat normativa del Parlament de Catalunya en relació amb l’impost sobre la renda de les persones físiques.

Pel que fa a l’impost sobre successions i donacions, l’exercici de les competències normatives va cristal·litzar amb l’aprovació de la Llei 19/2010, de 7 de juny, de regulació de l’impost sobre successions i donacions, un text sistemàtic i complet on s’incorporaven totes les especialitats de la regulació de l’impost sobre successions i donacions aplicables a Catalunya. Malauradament, algunes disposicions d’aquesta llei van ser modificades amb posterioritat. Concretament, aquesta llei ha estat reformada per sis altres lleis.

Aquesta dispersió i variabilitat normativa (“mosaic” és la paraula emprada per un grup polític per descriure la situació actual) suposa un greu perill per a la seguretat jurídica dels operadors, en especial, dels subjectes passius que han d’aplicar la normativa per presentar les autoliquidacions obligatòries d’aquests tributs cedits.

S’ha d’assenyalar que aquesta situació es reprodueix en altres comunitats autònomes que han reaccionat davant aquesta problemàtica mitjançant l’aprovació de textos refosos aprovats pels òrgans executius de les comunitats autònomes on es concentren de forma completa i sistemàtica les normes aprovades pels òrgans legislatius autonòmics en matèria de tributs cedits. Així, actualment, hi ha onze comunitats autònomes de règim comú que han aprovat textos refosos que concentren tota la regulació autonòmica sobre tributs cedits en un sol text.

En vista de la Proposició de llei de la redacció d’un text refós de les disposicions legals en matèria de tributs cedits per l’Estat presentada pel grup Ciutadans i de la Proposició de llei per la qual s’autoritza la delegació legislativa per a refondre la normativa legal vigent en matèria de tributs cedits presentada pel grup d’Esquerra Republicana de Catalunya, es poden realitzar les reflexions següents:

a) Amb la finalitat de millorar la seguretat jurídica dels operadors socials, la transparència i el rendiment de comptes a la societat i de facilitar el debat jurídic, econòmic, social i parlamentari sobre les qüestions d’una transcendència tan elevada com les fiscals, es fa necessària l’existència d’un text normatiu que inclogui de manera completa i sistemàtica tota la regulació catalana sobre tributs cedits.

b) L’instrument jurídic més adient per codificar la normativa catalana sobre tributs cedits és el decret legislatiu previst a l’article 63 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya. D’acord amb la segona frase de l’article 63.3, el decret legislatiu resultant ha de ser la refosa de diversos textos legals ja existents i necessita una llei de delegació que autoritzi el Govern a refondre els textos legals que determinen aquesta llei, l’abast i els criteris de la refosa.

En aquest sentit, s’hauria de definir l’abast de la refosa normativa inventariant les normes amb rang de llei d’origen català que contenen disposicions a través de les quals s’exerceix la capacitat normativa sobre els tributs cedits. La llei de delegació podria introduir un sistema de codificació basat en la separació d’impostos directes, impostos indirectes i tributació sobre el joc. Dintre dels impostos directes es distingirien l’IRPF, l’impost sobre el patrimoni i l’impost sobre successions i donacions, subdividint les normes en normes materials i normes de gestió. A la imposició indirecta s’inclouria la regulació de l’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats separant els aspectes materials i els aspectes de gestió, i el tipus aplicable a l’impost sobre determinats mitjans de transport.

Per assegurar l’efectivitat de l’aprovació del text refós s’hauria de fixar a la llei de delegació un termini màxim per a l’adopció d’aquest. El grup parlamentari de Ciutadans ha proposat un termini màxim de nou mesos.

c) Un cop publicat el text refós i donada la mutabilitat de la matèria tributària s’hauria de garantir l’actualització continuada del text refós. Aquest problema es planteja ja a les comunitats autònomes que van aprovar textos refosos fa alguns anys. Una fórmula a explorar per facilitar la vigència del contingut del text refós podria ser la de preveure a la llei de delegació l’encàrrec d’actualitzar el text refós un cop l’any per part del Govern introduint a la codificació la normativa més recent.

Una altra possibilitat consisteix que la llei o decret llei que modifiqui la normativa sobre tributs cedits inclogui com a disposició addicional la nova redacció completa del text refós dels tributs cedits. Aquesta solució ha estat emprada en alguna altra comunitat autònoma.

 

José María Tovillas Morán
Professor titular de dret financer i tributari de la Universitat de Barcelona