Introducció
La manca de confiança en les institucions, sobretot per sota d’un determinat llindar, no és innòcua per al bon funcionament de les institucions públiques. Tot el contrari, és un fre per a la qualitat de la nostra democràcia, per a l’estat del benestar i per a la justícia social. Per això ens cal apostar decididament per la qualitat institucional i impulsar polítiques públiques per assolir-la de forma decidida i continuada en el temps.

És en aquest marc que cal situar l’Acord de Govern d’11 de juny, que encarregava l’elaboració d’una estratègia de lluita contra la corrupció i l’enfortiment de la integritat pública en un termini de sis mesos. L’Acord de Govern estableix que les actuacions definides en el document estratègic se centraran principalment en àmbits com la contractació pública, la fiscalitat, les subvencions, la funció i direcció públiques, les incompatibilitats, els conflictes d’interès i grups d’interès, la protecció d’alertadors i l’anonimització de bústies ètiques, i els marcs d’integritat, amb un accent especial en tots aquells aspectes relacionats amb la imparcialitat i amb el control de la influència il·legítima en les preses de decisions públiques.

Però, tan importants com els objectius concrets de l’Estratègia, ho són també els mecanismes pels quals ha de ser aprovada. Cal garantir la participació ciutadana i tenir en compte les evidències en la presa de decisió. No només és important dotar-se d’una estratègia transversal per lluitar contra la corrupció i d’enfortiment de la integritat pública, sinó que és important generar confiança en la manera d’adoptar la política pública.

L’objectiu d’aquest article és explicar per què posem l’accent en l’increment de la confiança, quina metodologia s’està emprant per elaborar l’estratègia, i quins han estat els resultats fins ara. Un segon article explicarà el resultat final, les mesures i els indicadors que finalment s’aprovaran i el sistema de governança de l’Estratègia.

Tenim un problema de confiança?
La resposta a aquesta pregunta és clara: sí. Les dades que ho confirmen són moltes. Per exemple, segons el baròmetre de l’Oficina Anticorrupció de Catalunya de 2018, un 71,9% de la ciutadania de Catalunya considera que existeix bastant o molta corrupció. Aquesta percepció té un impacte sobre la confiança ciutadana de les institucions.

Ara bé, aquest mateix baròmetre posa en relleu que la sensació de corrupció no és deguda sobretot al fet que els ciutadans hagin estat testimonis directes de suborns a canvi de ser beneficiaris de serveis públics o de no ser objecte d’una sanció. De fet, diferents estudis internacionals assenyalen que la situació a Catalunya, i al conjunt de l’Estat, en aquest terreny està per sota de la mitjana europea.

El problema de confiança se centra en les institucions i la política. Algunes polítiques públiques nuclears a l’Administració catalana, com ara l’urbanisme o la contractació pública, són objecte de sospita per part de la ciutadania.

 

El problema de confiança està centrat en la creença que les altes esferes polítiques adopten les seves decisions amb biaixos indesitjables per la interferència il·legítima d’interessos privats (empreses privades, partits polítics, etc.). Per això és important que tant en les actuacions previstes, com en la forma de ser dissenyades i implementades, les polítiques públiques adreçades a millorar la qualitat institucions tinguin en compte aquesta problemàtica.

És possible incrementar la confiança?
Per donar resposta a aquesta pregunta, per un moment, posem el focus en Dinamarca. Gert Tinggaard Swendsen, un economista danès, ha dedicat un llibre a intentar respondre-la. El títol es prou explícit: Trust. I arriba a la conclusió que la principal causa de l’èxit de Dinamarca és la confiança. Per ell, les societats, com ara la danesa, amb alts nivells de confiança entre organitzacions privades i cap al sector públic, generen un cercle virtuós que afavoreix el creixement econòmic i el bon funcionament de les organitzacions i els serveis públics. Però qui genera aquesta confiança? La jerarquia, el control excessiu, la repressió o els càstigs molt durs? Cap d’aquests, si més no en el cas danès. El que genera confiança és la confiança en si mateixa, però hi ha algunes circumstàncies que hi ajuden, dues de claus són:

1. Un nivell de participació ciutadana, voluntariat i associacionisme alt.
2. Un sistema institucional de qualitat, és a dir, un sistema que asseguri la imparcialitat en l’aplicació de normes i la gestió de serveis públics, amb institucions formals i informals que incentivin que el govern, el mercat i la societat actuïn de forma cooperativa i eficient, amb un accés a la informació pública equitatiu, que permeti adoptar les millores decisions en un entorn complex i disminuint les conductes extractives i la captura de les polítiques públiques.

L’elaboració de l’Estratègia vol generar confiança centrant-se en aquests dos aspectes. D’una banda, amb l’Estratègia disposarem d’una de les peces necessàries per gaudir d’institucions de qualitat a Catalunya i, de l’altra, haurem garantit la participació ciutadana en l’elaboració i haurem afavorit que la ciutadania tingui una bona percepció dels mecanismes d’adopció de la política pública.

Amb aquests mateixos dos objectius, el Pla de Govern de la XIII legislatura ja preveia la necessitat de desenvolupar tres projectes pilots de disseny de polítiques públiques fonamentades en l’evidència i la participació ciutadana. L’horitzó final com ja he explicat repetidament és contribuir a la recuperació de la confiança ciutadana en les institucions.

La deliberació prèvia a la presa de decisió
La deliberació ciutadana prèvia a la decisió pot ser útil per a la recuperació de la confiança, la millora de la decisió i la facilitació de la implementació sempre que es respectin unes condicions metodològiques determinades.

Les polítiques són millors perquè s’aprofita el coneixement distribuït entre la ciutadania, perquè es dona legitimitat a les decisions donant veu als diferents interessos en joc i perquè es posa sobre la taula tota la informació disponible. El debat produït i l’acceptació de la diversitat d’interessos existent faciliten una implementació posterior i dificulten els possibles bloquejos.

Però això només és possible si es garanteix la qualitat del procés deliberatiu. Si no som capaços de respectar uns mínims de qualitat és millor no iniciar un procés deliberatiu; la generació de falses expectatives són extremadament nocives per a la confiança ciutadana. I quins són aquests mínims? Cinc dels més importants són els següents:

1. Convenciment dels polítics i dels directius públics que la participació servirà i millorarà les polítiques públiques que es dissenyen. I la implicació derivada del convenciment.
2. Establir clarament els límits del debat.
3. Subministració de tota la informació disponible a la ciutadania.
4. Garantir una participació plural i en condicions d’igualtat.
5. Donar un retorn a la ciutadania sobre què se n’ha fet, de les seves aportacions, i de com han incidit en la política pública.

En el procés participatiu de l’Estratègia, hem intentat donar compliment a tots aquests requeriments de qualitat. De fet, l’eina tecnològica que emprem està dissenyada per garantir aquesta qualitat i per donar-li traçabilitat.

Hem intentat delimitar amb claredat els límits del debat i subministrar tota la informació disponible, la mateixa que el Govern tindrà a l’abast per adoptar la decisió. En el cas que ens ocupa la informació existent és molta, perquè la preocupació per impulsar l’ètica pública va fer que el Parlament de Catalunya constituís la Comissió d’Estudi de les Mesures de Lluita contra la Corrupció per a la Regeneració Democràtica (CEMCORD). Pel que fa a la societat organitzada, hi ha més de 70 organitzacions polítiques i ciutadanes adherides al Pacte Social Contra la Corrupció que es va signar el 9 de desembre de 2015, que també contenia una sèrie de propostes. A més, l’Oficina Antifrau de Catalunya ha generat diferents estudis i propostes per a la construcció d’una marc d’integritat pública i de lluita contra la corrupció. Tots aquests documents i molts d’altres es van posar a disposició de la ciutadania en el portal https://participa.gencat.cat.

El procés participatiu permetia la participació electrònica, però també va consistir en quatre deliberacions presencials centrades en quatre àmbits:

1. Foment de la integritat (marc d’integritat, cultura institucional, sensibilització ciutadana, protecció d’alertadors, anonimització de bústies ètiques).
2. Funció i direcció públiques (incompatibilitats i retorn a l’activitat privada, conflictes d’interès).
3. Gestió econòmica (contractació pública, subvencions, fiscalitat).
4. Influència dels grups d’interès i traçabilitat en la presa de decisions (influència dels grups d’interès, registre, agenda pública).

Tots aquests debats disposaven d’un document de referència per delimitar el context i els límits de la deliberació. En tots ells es va intentar aconseguir la participació dels actors més rellevants, sense perjudici que estaven oberts a tota la ciutadania.

També es van celebrar uns tallers específics per a empleades i empleats públics, especialment d’aquells que treballen en àmbits de risc com ara la contractació pública, els serveis de personal o la gestió de subvencions.

Per a garantir un retorn adequat i, per tant, no trencar les expectatives creades amb el procés, un cop aprovada l’Estratègia, es lliurarà a les persones i organitzacions que hi hagin participat un document explicatiu i motivat de l’ús de les aportacions en l’elaboració de l’Estratègia.

Una decisió fonamentada en l’evidència
La percepció que les decisions públiques s’adopten de forma parcial es pot moderar mitjançant la deliberació ciutadana, però també incorporant l’evidència de forma transparent. Aquesta ha estat també l’opció que s’ha adoptat en l’elaboració de l’Estratègia, mitjançant l’encàrrec a I’Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques d’un informe científic sobre estratègies internacionals contra la corrupció i el frau. Aquest encàrrec s’ha concretat en una revisió de la literatura especialitzada, coordinat per Jordi Sanz (Ivàlua) i redactat per Victor Lapuente (Universitat de Göteborg) i Elena Costas Pérez (KSNET).

Aquest informe també és accessible en aquest enllaç i va estar a disposició de tota la ciutadania durant el procés deliberatiu.

Una de les evidències resultants de l’estudi és precisament que és necessari que els governs posin en marxa programes per lluitar contra la corrupció, pels efectes nocius que aquesta té sobre la democràcia i el bon funcionament de l’economia. A més, és relativament irrellevant que la corrupció sigui real o no, el que importa pel que fa a la confiança és la percepció de la ciutadania.

L’estudi també posa sobre la taula que no és possible traslladar un model d’un país a un altre sense tenir en compte les particularitats del context polític, econòmic i social i que, per tant, cal ser prudents amb el simple trasllat d’experiències que han estat exitoses en altres països. Així mateix, assenyala la importància de dissenyar bé el sistema de governança perquè sovint els problemes de les estratègies anticorrupció es deriven de la implementació i no del disseny.

En qualsevol cas, l’estudi sí que conclou que algunes mesures han demostrat molta efectivitat i que d’altres han tingut efectes negatius. N’assenyalaré algunes, a tall d’exemple, de les positives, totes elles recollides a les conclusions de l’estudi:

1. Simplificar els processos burocràtics i reduir les regulacions, així com la discrecionalitat dels polítics, són mesures que tenen una demostrada evidència de cara a reduir la corrupció.
2. L’ús de les tecnologies de la informació per potenciar l’Administració electrònica o la protecció dels mitjans de comunicació també semblen tenir un impacte positiu.
3. La separació de carreres entre funcionaris i polítics és una bona via per evitar les oportunitats de corrupció, així com revisar els sous públics, potenciar les motivacions intrínseques dels treballadors i seleccionar-los basant-se en el mèrit.
4. L’accés a la informació o la protecció dels denunciants també haurien de formar part d’una bona estratègia per reduir el frau i la corrupció.

Conclusió
Les aportacions de la ciutadania durant el procés deliberatiu i el coneixement d’evidències internacionals, així com el fet que unes i altres puguin ser conegudes per tothom, no garanteix que la decisió que el Govern adoptarà sigui imparcial, però sense dubte limita aquesta possibilitat. El Govern no només tindrà més coneixement per adoptar una bona decisió, sinó que haurà de justificar adequadament per què en determinats casos s’aparta de les aportacions ciutadanes que generen més consens o que tenen el suport de l’evidència internacional.

Això ens ha de permetre no només que la política pública finalment adoptada sigui millor, sinó també que sigui ben percebuda per la ciutadania. Ambdues coses són igual d’importants per a incrementar la confiança ciutadana.

La segona part d’aquest article tindrà per objecte explicar, precisament, quines han estat les actuacions finalment incorporades, quin sistema de governança s’ha acordat per garantir una bona implementació i, sobretot, de quina manera les evidències i el procés deliberatiu han impactat en la decisió final i quin retorn s’ha fet a la ciutadania.

 

Jordi Foz Dalmau
Secretari de Transparència i Govern Obert. Generalitat de Catalunya